省域农业论文：循环农业中职责研究

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本文作者：陈红卫 宰波 陈锋正 作者单位： 河南科技学院

推动河南省循环农业发展，政府履责方面存在的问题

(一)政府在推动循环农业发展中的“应为”责任落实得还不够到位

根据发达国家循环农业发展的成功经验，循环农业发展的背后动力主要来自于政府财政压力和粮食生产可持续发展的内在需求。2009年，河南省财政总收入为1921．8亿元，农业投入资金为361．6亿元，占财政收入总量的18．8%;2010年，河南省财政总收入为2293．4亿元，农业投入资金为399．19亿元，占财政收入总量的17．4%［4］。虽然河南农业投入总额在增加，可所占比例却在下降，而同期全国农业投入的比例在不断攀升。由于河南省是人口大省，整体经济水平还比较低，特别是人均经济指标还比较落后，政府总体财政能力是有限的，要维持耕地面积仅占全国十六分之一、产量却达到全国十分之一的河南省粮食生产快速可持续发展，还是有相当难度的。相关数据显示，尽管政府在农业方面的投入在不断加大，但是由于生产总量的不断增长和环境治理要求的不断提高，经费缺口可能会继续拉大［4］。从2004年起，河南省陆续出台了一系列条例法规，对全省循环农业的发展起到了积极的推动作用。如《关于推进农业现代化建设的意见》(2004)、《关于开展创建生态农业示范区活动的通知》(2006)、《河南省节约资源条例》(2006)、《河南省清洁生产管理办法》(2006)、《河南省水污染防治条例》(2009)、《关于进一步加强农业基本建设项目管理工作的意见》(2011)、《河南省农业综合开发条例》(2012)等。这些政策法规的制定不仅从制度上保证了循环农业的健康发展，而且也为循环农业的可持续发展提供了法律保障。但是，由于受到经济发展水平的制约，政府在加大对循环农业财政扶持力度方面却表现出了较多的能为缺失。

(二)政府的引领责任在循环农业发展中的作用未得到充分发挥

首先，政府推动循环农业发展的机制还不健全。河南省政府对全省发展循环农业还没有制定具体的总体规划和推进计划，农业主管部门对于关乎循环农业发展的主要工作缺乏计划性。一方面，由于价格和成本的困扰，许多农户和企业缺乏发展循环农业的积极性，加上政府宏观调控政策的引导性差，农业循环经济发展只能是纸上谈兵。另一方面，河南省许多自然资源价格偏低，价格形成机制不合理，没有真实地反映资源的市场供求关系、稀缺程度和利用的环境成本，资源价格体系改革滞后也制约了循环经济的发展。其次，促进河南省循环农业快速发展还缺乏有效的激励机制。河南省还没有建立奖罚机制来引导人们按照循环经济的思想进行生产和消费，引导全省农业生产按照循环农业的基本原则和途径提升层次，还没有形成市场机制吸引企业积极参与，政府在鼓励农户生产循环经济产品以及鼓励公众购买与消费循环经济产品方面，还没有有效的激励措施。而且由于宣传不到位，农民了解较少，缺乏参与的积极性。第三，尽管河南省已经颁布了《节约能源条例》《农业综合开发条例》《清洁生产管理办法》等法律法规，但因这些都只是基于污染的末端治理，是等污染后再治理的被动措施，某些条款仅有一些方向性和概念性的笼统表述，并且专门针对循环农业发展的法规还没有建立，不能适应发展农业循环经济的要求。

(三)政府的监管责任在循环农业发展中还没有履行到位

首先，河南省循环农业公共基础设施投入不足、建设不到位。目前，河南省农业基础设施还比较脆弱。一是许多地方农田水利基础设施年久失修、功能老化，致使河道淤积、沟渠渗漏、防洪排涝能力减弱，保障能力明显下降。二是乡村道路交通情况虽有所改善，但地区差异很大。三是农村信息化设施和服务网络还不健全，农民很难获得国家农业政策法规、品种技术、市场供求、价格行情、农事气象等信息。落后的农业基础设施，已成为制约循环农业发展的主要障碍。其次，河南省循环农业的科技研发与推广服务体系建设还不到位。近年来，河南省通过财政补贴等方式鼓励开发秸秆气化、固化成型、发电、养畜、废水废弃物循环再利用等清洁高效的循环农业新技术，并进行推广应用，获得了较好的成效。但目前，河南省政府在循环农业科技研发方面的投入仍显不足，对循环农业实用技术的研究还较薄弱，农业循环经济的技术支撑体系还没有建立起来，特别是缺乏与循环农业产业链各个环节相配套的技术综合与集成。调查发现，许多地方农技部门普遍存在基础设施陈旧、科研设备匮乏等问题，不仅农业循环经济发展中急需的技术无法得到满足，而且已有的技术推广应用也很不到位。第三，农业生态环境保护和市场监管机制还不够健全。由于投入不足和市场监管机制还不够健全，河南省农村生态环境问题仍十分突出。2008年，河南省环保投入占GDP的比重为3．2%，2009年下降到2．8%［4］，低于发达国家的平均水平，且由于监督管理机制不健全，专项资金使用效率较低;环境执法机构不健全、体制不完善，环保执法难以开展;且许多地市片面追求经济绩效，不重视对农业生态环境和自然资源的保护，致使有法不执行，甚至抵触循环经济相关法规的实施。与此同时，由于政府对循环农业市场缺乏培育和规制，如农产品市场监管还存在许多漏洞，农产品产地监测和质量追溯体系尚未建立起来、市场价格调节机制也不健全等，致使普通农产品与绿色、无机的循环农业产品处于同一销售水平，循环农业的效益难以体现。

强化政府责任促进循环农业发展的若干建议

(一)完善推动循环农业发展的法律法规体系

尽管河南省已经陆续出台了不少与循环农业有关的法律法规，但是这些法律和法规主要是为了保护生态环境、提高农业生产水平而制定的，仅其中的个别内容与发展循环经济有关。为了加速河南省循环农业发展，应该从实际出发，借鉴发达省份的成功经验，尽快制定一整套行之有效的政策和法律体系，诸如循环农业发展条例、农业生态补偿办法、农业投入品废弃物回收与处理办法等法规和措施，以此来调节和影响农业投资主体的经营行为，从而建立自觉节约资源和保护环境的激励机制，激发农民发展循环农业的积极性。

(二)完善资金投入机制，多渠道筹集循环农业发展资金

纵观世界上循环农业发展比较发达的国家均对从事绿色农业的经营者提供贷款和利息、价格等方面的财政补贴，而且还为需要资金支持的企业提供贷款担保，从而保证了经营者能够得到充足的资金，如美国、印度、日本、瑞典、荷兰等［6］。河南省循环农业的建设和发展，诸如优良品种的引进、沼气的建设、节水工程建设等无一不需要大量的资金物资支持。因此，要推动循环农业的快速发展，政府就必须要构建完善的资金支持体系，不断增加对循环农业的人财物投入，对一些重大项目进行直接投资或资金补助、贷款贴息和税收优惠等支持。

(三)建立生态循环型现代农业的技术创新与推广服务体系

加大科研投入，大力建设一批先进的绿色技术科研基地，努力培养农业科技人才，聚合政府、生产、学校、科研部门的力量，加强对三类急需实用技术的研发:(1)废弃物资源化技术，如饲料化、基质化、肥料化、能源化技术等;(2)减排减量化技术，如水肥药高效利用技术等;(3)耦合技术，如循环生产中各个环节的耦合组装，沼液肥料与作物养分需求以及施用时间的匹配等。创新农技推广服务体制，全力建设以农村专业合作组织为主体，农技推广站、畜牧兽医站、农机服务站等政府涉农机构相结合，社会力量广泛参与的多元化农技社会服务网络体系，加快农业科技成果转化步伐，全面提高农民科技文化素质。另外，政府还应采取积极有效的措施，促进农业部门形成跨区域的资源层级利用关系，从而使各系统之间通过产品、中间产品和废弃物的交换与利用而互相衔接，成为一个比较完整的生态循环产业网络，使资源得到最佳配置、废弃物得到有效利用、环境污染减少到最低水平。

(四)切实强化对循环农业的组织领导

河南省各级地方党委、政府要把认识统一到中央和省委的战略部署上来，把推进农业现代化、实现河南农业持续健康发展作为“中原经济区”建设的重要内容，把循环农业纳入国民经济和社会发展总体规划，要制定政策措施，党政主要负责同志亲自抓，要进一步明确工作责任，强化督促检查，确保各项政策落到实处。要将循环农业建设情况纳入各级党委和政府“三农”工作考核内容，纳入有关党政领导干部绩效考评内容。省级有关部门，应尽快研究制定循环农业考核评价体系，认真做好监测评价工作［7］。省直有关部门要结合工作职责，抓紧研究配套措施。各级地方党委和政府要根据本地实际，研究制定实施办法，确保河南省循环农业有力、有效、有序推进。