优势学科建设经费管理研究

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摘要：近年来，国家不仅全力推进“双一流”建设，而且高度重视以培育“世界一流学科”为目标的优势学科建设。在这一背景下，各级财政对优势学科建设的资金投入呈增长趋势，然而优势学科建设经费在申报、使用及其监管过程中问题频现，特别是艺术类院校。文章从监管的角度，提出加强艺术类高校优势学科项目建设经费管理的建议，以期规范艺术类高校优势学科建设经费的使用，提高经费的使用效率，提升经费的管理水平，保障艺术类高校优势学科项目健康、平稳、优质的发展。

关键词：优势学科；高校经费；内部监管

1研究背景

学科建设是高校治学体系的重要组成部分，是推进和提升高校办学水平的强大驱动力。以江苏省高校优势学科建设工程为例，江苏省自2010年实施优势学科建设工程，截至2019年年底，省级财政资金共计投入超过70亿元。在2017年12月教育部公布的全国第四轮学科评估结果中，江苏高校有80个A类学科，其中85%以上为江苏省第二期优势学科建设工程项目。可见，在强大的资金投入下，作为“世界一流学科”培育机制的优势学科建设工程建设成果显著。伴随着资金的大量投入，经费管理的问题也逐渐显现，艺术类优势学科尤甚。艺术类经费使用中的不确定性是加强其管理的根本。理工科类的优势学科建设经费主要用于实验室建设、设备和耗材的购买等方面。而本身就具有服务大众属性的艺术类学科，其优势学科建设经费主要投入在田野调查、采风、艺术展演、学术研讨等方面，建设多以实践和交流的形式展开。建设过程中，上级文件的条款在艺术类优势学科经费的实际管理使用中常常“水土不服”；田野调查、采风及学术研讨会的规模和效用难以控制等问题频发。因此，高效、规范和科学地管理使用艺术类优势学科建设经费显得尤为重要。

2艺术类高校优势学科建设经费管理的现状

2.1管理制度缺位，经费管理使用严重僵化

上级主管单位在制定专项经费管理文件时，常常需要通盘考虑文件施行后的普遍适用性，但对艺术类优势学科建设中的某些较为特殊但合理且必要的经费来讲，文件的普遍适用却并不通用。文件条款的含糊不清或缺失常给艺术类高校优势学科经费的使用带来困惑。此外，随着“放管服”工作的深入开展，教育及财政主管单位为了能使高校依照学校实际及学科特点自主、灵活地使用专项经费，上级管理文件的条款也发生了根本性变化——由以前在条文中明确设立设备费、材料费、专家咨询费等各项费用的定义、使用标准及范围变为了粗线条式的纲领型文件，不再对经费使用做过多的详细规定，这一文件内容的变化使得上述问题变得更加突出。上述问题的出现，究其原因有以下两点：一是校内制度的缺位。部分艺术类高校尚未针对优势学科专项经费的使用制定专门的管理文件；即使有制定，也存在制定不完善、修订不及时等问题。在艺术类高校优势学科经费主管部门本就因上级政策依据的缺失而导致对经费的管理使用无所适从的情况下，校内专项经费管理制度的缺位则加剧了这一情况的发生。二是对校内配套制度的不自信。艺术类高校优势学科建设主管部门，在对某些符合校内制度但没有上级文件支撑的经费使用常常举棋不定；有时为了规避后续的审计、巡视等风险，常常依照老文件、惯例对经费的使用进行审批，或者直接放弃某些工作的开展以规避费用的支出可能带来的风险。上述现象的存在直接影响了优势学科建设的效率和质量，阻碍了优势学科的建设进程。显然，优势学科建设专项资金在部分艺术类高校的管理使用中较为僵化。

2.2经费的过程管理环节薄弱，资金使用率低下

相较于综合类高校，专项经费的获得对于办学体量小、资金来源少的艺术类高校显得尤为重要。部分艺术类高校虽十分重视专项资金的申报工作，但后续对专项资金的过程管理显得较为轻视。（1）优势学科建设专项资金预算工作水平低下，预算执行的刚性不够。部分艺术类高校的预算编制人员主要由学科带头人、主管和执行部门领导、教学科研秘书及有关教职人员组成，预算编制缺少专业财务人员的参与。同时，为了能够积极争取到专项资金，部分艺术类高校在预算编制时，有目的的规避了一些存有风险点的预算项目，预算内容的真实性大打折扣，预算编制的结果缺乏科学性和准确性。预算编制的工作水平低下导致优势学科经费在建设过程中无法按照预算正常的执行，甚至存在经费的使用完全处于无预算状态，专项经费的使用进度缓慢、资金大量冗余积压、资金的无效重复投入等资金无序混乱的使用状态较为常见。此外，为应对财政及教育主管部门对财政专项资金使用经费进度的检查，突击花钱的现象也较为严重。（2）工作的开展缺乏评价反馈机制。艺术类优势学科建设多以交流研讨和实践展演的形式展开，部分艺术类高校在优势学科建设过程中，常常追求学术研讨会的规模和传播影响，却忽略了某些学术研讨会的举办对理论研究或学术交流不具有推动作用；常常追求田野调查、写生采风的频次和地点，却忽略了活动是否按需有序保质的开展；常常追求仪器设备的高端和数量，却忽略了仪器设备的购置是否物美且价廉。评价反馈机制的缺失是“只管工作开展了没有，只问经费支出了没有，不问资金投入的成效如何”现象频发的主要成因。

2.3优势学科建设专项资金使用缺少内部监管体系支撑

部分艺术类高校对优势学科建设专项资金的使用实际只有两个方面的监管：（1）主管部门对经费报销的审签管理；（2）财务部门对经费报销合规性的审核管理。实际工作中，主管部门的审签管理常常弱化为对报销票据、审批手续等方面的审查。弱化后的监管功能基本与财务报销的审核功能重合。主管部门对经费的监管缺乏了使用内容的导向性、使用质量的把控性和使用进度的调节性。此外，审计监察部门对优势学科建设专项资金的使用缺乏常态化、制度性的规定。审计部门和纪检监察部门对项目的审计监察大多属于随机性的抽查审计监察，例如主管部门领导的离任审计或上级教育主管部门的年度性审计。其审核监察的重心集中于对专项资金使用的安全性审查，忽视了对资金的执行进度、资金的预算管理、项目建设的质量及其目标的完成情况的审计监察。审计监察的功能及其目标单一，专项资金的审计监督作用成效不大。

3艺术类高校优势学科建设经费管理的对策及建议

3.1完善制度建设，用制度规范和保障经费的有效使用

制度是优势学科建设的重要保障，完善制度建设就是从根本上规范和保障建设经费使用的有序性、科学性。（1）完善校内制度的建设。艺术类高校应联合优势学科建设主管部门、财务部门、审计监察部门、学科建设执行部门等单位，以学科建设为中心，以学科建设的阶段性任务和总目标为导向，科学分析、合理谋划，制定符合学校实际和艺术类学科建设特点的优势学科建设规划细目并配套制定对应的资金管理、财务审批、预算编制及执行、专项资金内部审计、监察及绩效评价等制度，并使之形成制度体系。校内各项制度的制定应遵循“细化可理解、适用可执行”的原则，以确保专项资金在建设规划细目内科学、合理、高效地使用。（2）上级教育及财政主管单位在“放管服”的背景下可适时采用制度备案措施。艺术类高校优势学科主管部门在实际工作对校内制度的不自信，主要源于上级文件内容较为宽泛，校内制度不能在上级文件中找到对应的理论支撑。加之校内各部门基于自身业务范围对老文件、老办法的惯性思维和对校内文件解读的角度不同，导致同一条文出现不同的解释，这一情况的出现严重阻碍了优势学科建设的进程。因此，上级教育及财政主管单位可在各高校自拟文件制度形成后采用上报备案的形式正式认可其校内文件的条款，以解决各高校使用专项资金的后顾之忧。同时，上级教育主管部门也可在备案过程中甄别出某些不当的文件条款，以便更好地指导各高校优势学科建设工程的高质量开展。

3.2强化优势学科建设的过程管控

（1）优化预算编制人员结构，完善预算工作机制，提升预算工作水平。预算编制队伍中既要有学科领域里的专家学者、主管和执行部门的相关人员参与，以确保预算编制的方向能贴合学科建设大方向和实际所需；也要有财务人员的参与，以确保能选择合理的预算编制方法和资金使用编排的合理分布。同时，要建立动态的预算绩效评价机制。主管部门和财务部门应根据艺术学门类下不同学科的特点选取符合不同学科建设实情的评价因子建立预算绩效评价机制。通过预算绩效评价机制保障项目预算及时、准确、合理的调整，促进资金合理、有序、高效的使用。预算绩效评价机制的设立也能为项目的过程管控提供强有力的数据支撑。（2）建立建设工作评价反馈机制。艺术类高校应设立由学科领域内的专家学者组成的评价专家组，对学科建设中具体项目的开展做出合理有序的规划，并根据具体项目从理论积累、人才培养、创新驱动等方面选取影响因子设立评价模式，在项目完成后对其完成质量及对优势学科建设的作用做出评价。同时，结合预算绩效评价机制，对建设工作中分项目或活动进行资金使用效率分析，以便相关数据分析修正和规范后续工作的推进。

3.3完善专项资金管理的内部监管体系

完善内部监管体系，首先是建立优势学科建设信息管理平台。平台应集项目申报、项目预算、资金管理、财务报销、审计监察、数据分析等功能于一体。优势学科建设工作中所有信息在平台均可追溯、可共享，使用部门按照部门职权部分或者全部共享相关数据资料，以便于内部监管工作的开展。基于信息平台的使用，经费使用的审计监察工作应制度化、常态化。同时，艺术类高校应明确各部门在内部监控体系中的职能分工，避免管理功能的无效重合，并配套建设保障各部门有效履职的制度和工作清单手册，确保各部门各司其职，有效履职。此外，应建立由主管部门和财务部门牵头、多部门参与的联席会议机制。联席会议应规定固定的会议召开期限，联席会议机制依据预算绩效评价机制和工作成效评价反馈机制的分析数据对固定时间段内的优势学科建设项目执行工作进行全方位剖析，根据问题提出切实可行的修正意见并对下一阶段的工作内容再次确认，确保优势学科的建设工作全程可控。

4结语

艺术类高校对专项经费的管理使用应建立符合学校情况的经费管理机制。机制的有效建立有助于解决优势学科建设专项经费管理使用中存在的“一管就死，一放就乱”现象。同时，优势学科建设专项经费内部管理机制的建立也能提高艺术类高校对其他经费管理使用的水平，也更加完善了艺术类高校的治理结构，为推动艺术类高校的高效优质发展，尤其是学科建设的长远发展提供了强有力的保障。

参考文献

［1］江苏省教育厅.提升•融合•贡献：江苏高校优势学科建设工程二期项目服务经济社会发展案例选编［M］.镇江：江苏大学出版社，2019.

［2］周萍.关于加强高校科研经费内部监管的思考［J］.行政事业资产与财务，2019（24）：3-4.

［3］武晓芬，刘亚静.“放管服”背景下高校科研经费管理转型与升级［J］.中国高校科技，2019（11）：16-19.

作者：衡振融 单位：南京艺术学院