新建铁路工程项目投资控制

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摘要：我国资源约束趋紧、环境污染恶化、生态系统退化等形势严峻，要求节约、集约利用资源，优化交通运输结构。为发挥铁路运量大、能耗少、排放低等比较优势，推动形成绿色高效交通运输发展方式，到2020年，全国铁路营业里程要达到15万km，投资规模和投产规模将再创新高。分析新建铁路工程项目投资现状及其投资超概算的主要原因，从征地拆迁投资、工程施工投资、建设期贷款利息支出和建设单位管理费方面阐述和分析新建铁路工程项目投资控制。企业应对新建铁路工程项目的每项投资进行控制，从项目整体角度出发控制投资。

关键词：新建铁路；投资控制；投资超概算；征地拆迁；建设期贷款

路是国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，是综合交通运输体系的骨干和主要运输方式之一，在我国经济社会发展中的地位和作用至关重要。“十二五”时期，我国铁路完成固定资产投资3.58万亿元、新线投产3.05万km，较“十一五”时期分别增长47%、109%，投资规模和投产规模达到历史高位。“十三五”时期，我国交通运输处于支撑全面建成小康社会的攻坚期、优化网络布局的关键期和提质增效升级的转型期，进入现代化建设和交通强国建设新时代，对铁路改革发展提出新的要求。

1新建铁路工程项目投资现状

新建铁路工程项目具有投资大、建设工期长、不确定因素较多等特点。在单一股东投资情况下，多由项目指挥部（非法人实体建设单位）的临时机构组织实施；在非单一股东投资情况下，多由独立公司（法人实体建设单位）的固定机构组织实施。由于新建铁路工程项目建设单位多为临时组建机构，项目管理体制不完善、建设单位管理人员经验不足、统筹规划不够等原因，建设项目投资普遍存在超概算现象，其中征地拆迁投资、工程施工投资、建设期贷款利息和建设单位管理费方面严重超概算，已成为严重制约项目建设健康发展、项目效益难以解决的根本问题。从以下几方面对新建铁路工程项目投资控制进行论述。

2征地拆迁投资控制

由于建设单位认为征地拆迁工作单纯是政府的工作，导致管理不到位，参与度低，征地拆迁投资严重超概算，甚至失控。由于铁路项目投资规模较大，当地政府部门将新建铁路项目列入重点工程项目，政府部门征地拆迁工作通知，要求铁路建设沿线各市人民政府负责项目在本市辖区内拆迁的工作组织，协调并督促所辖县（市、区）的拆迁工作，铁路建设沿线县（市、区）人民政府负责项目在本县（市、区）辖区内拆迁工作的具体组织实施，并按工程进度完成拆迁任务。根据政府部门的上述规定，建设单位单纯认为征地拆迁工作的主体责任是政府，企业只需按照政府部门的要求将征地拆迁费用及时支付，即可完成征地拆迁工作，而在很多情况下征地拆迁费用严重超概算，并且进度不可控制，影响工程施工。若要有效控制征地拆迁投资和加快征地拆迁工作进度，征地拆迁工作就必须有组织、有纪律、有约束、有步骤、有统计，才能积极主动推进。（1）建立高效征地拆迁组织机构。铁路工程建设项目征地拆迁范围广，短的几十公里，长的上千公里，施工区域一般都跨省、市、县。不同省、市的征地拆迁政策和文件不同；征地拆迁对象复杂，包括土地、林地、建筑物、地上附着物、电力线路、通信线路、管道、文物古迹等；征地拆迁涉及部门较多，包括沿线各级政府部门、国土资源、农牧林业、水务、建设、公安、村集体等。因此，征地拆迁工作对当地各部门的协调要求高，建立由当地政府主要领导负责、可有效协调当地各部门的征地拆迁组织机构是征地拆迁工作顺利进行的保障。建设单位应在项目落地之前与当地政府部门达成协定，明确其为征地拆迁工作配套组织机构，明确当地政府主要领导为组织机构的负责人。（2）对征地拆迁“红线”范围进行保密。征地拆迁费用主要包括土地征用及补偿费、拆迁补偿费、土地征用及拆迁建筑物手续费、用地勘界费、青苗补偿费等。根据前期设计调研，设计单位在出具的概算中，土地征用及补偿费列支金额较大，其他项目列支金额普遍较小。但在实际工作中，拆迁补偿费和青苗补偿费超概算现象非常严重，主要原因是对征地拆迁的“红线”范围保密工作没有做好。从设计调研到政府部门实际征地拆迁时，在“红线”范围内出现大量建筑物和抢栽抢种现象。首先，建设单位应要求设计单位在设计调研阶段注意工作方式，隐蔽或模糊“红线”范围；其次，应加强对设计图纸保密，避免出现设计图纸在审查或使用阶段发生“红线”范围泄露现象。（3）签订有约束力的征地拆迁协议[1]。建设单位与政府部门签订的征地拆迁协议，按能否确定金额分为闭口协议和开口协议。一般情况下政府部门不会主动签订闭口协议，但当地政府的出资企业作为建设单位的股东之一，以征地拆迁费作为出资份额的可签订闭口协议。此条件下，建设单位应优先采用闭口协议，不需要考虑超概算问题，但应在协议中明确征地拆迁完成时间。如果建设单位与当地政府签订的是开口协议，鉴于建设单位不熟悉当地实际情况，协议中应避免模糊条款和不可控条款（如地表附着物及拆迁数量，双方应实地调查；以与产权人签订的各项协议为决算依据等）。为保护产权人的合理利益，减少与产权人的矛盾，加快征地拆迁进度，建设单位应采取宽松实地调查，严格按协议约定的执行政策，与征地拆迁组织先实地调查并留影像资料，然后签订协议，在协议中尽可能明确征地拆迁数量、补偿标准、费用支付进度时间和完成时间。（4）有步骤地展开征地拆迁工作。新建铁路工程项目涉及征地拆迁数量较多，实地调查耗时较长，在实地调查测量过程中，有一夜之间出现大量地表附着物的现象，建设单位往往无法取得证据和通过司法手段杜绝上述现象。针对这种情况，建设单位应先行协调征地拆迁组织，多媒体政府征地拆迁公告，详细说明征地拆迁政策，说明公告后出现的地表附着物一概不予补偿；而后由征地拆迁组织带队，建设单位与施工单位组织人员，采取航拍、现场摄像录影等手段获取“红线”内影像资料，并向产权人展示，防止出现抢栽抢种、临时搭建建筑物的现象，避免因抗拒征地拆迁造成损失，应逐户进行宽松的实地调查测量工作。（5）认真统计征地拆迁工作情况，促进其工作进度。当地政府部门负责组织实施征地拆迁工作，征地拆迁组织机构统计当地征地拆迁工作情况（包括已完成和未完成征地拆迁数量、种类，已支付金额等信息）。征地拆迁组织机构一般不会过多考虑施工期的征地拆迁费用标准与设计调查时的费用标准相差很大的原因，也很少把执行情况与概算进行对照。同时，征地拆迁工作复杂且耗时较长，征地拆迁组织机构容易出现工作松懈、后劲不足的现象。建设单位应积极配合征地拆迁组织机构建立自己的台账统计工作，方便统计新建铁路项目整体征地拆迁情况以及与概算对照执行情况，方便各地政府部门查看和对比征地拆迁进度。

3工程施工投资控制

因设计深度不够导致工程施工投资超概算的现象较多。企业新建铁路工程项目时，在可行性研究阶段（初步设计（基础设计）阶段）缺乏深入细致调研，使设计阶段工作深度达不到要求，同时也存在设计水平不高和审查制度不严等现象，导致在施工图设计阶段发现漏项或与实际施工存在较大差异，不得不补列建设内容或进行设计变更，致使工程施工投资超概算[2]。有效控制工程施工投资，关键点在于设计，应在工程施工事前、事中、事后3个阶段采取有效措施。事前阶段必须克服“重施工、轻设计”的传统观念。新建铁路工程项目的设计费一般不到总投资的1%，设计阶段是有效控制工程造价的核心阶段和关键。工程设计是一项复杂的技术性工作，在实施过程中难免有一些变更，有时是必要的，可能成为节约投资的重要途径。企业应尊重设计单位并给予充分的权力，鼓励其在确保工程质量和功能的前提下，精心比选设计方案，选择出安全可靠、技术可行、投资合理的建设方案。与设计单位签订设计合同时，应明确因设计导致的工程施工超概算，因设计进行的修改、返工，设计单位要承担由此带来的损失。同时，建设单位工程管理部门和人员应全过程参与项目管理，前期参与概算编制与审查；发承包阶段参与编制招标控制价和施工图预算；实施阶段参与设计变更和现场签证管理；竣工结算阶段参与完成工程价款计算、调整和确认。事中阶段健全项目设计变更、经济签证的审批制度，充分发挥驻地监理工程师和现场监理人员的作用。在项目设计变更前，必须进行工程量及造价的对比分析，重大项目发生变更需要调整概算时，应由建设单位调查分析变更原因，报主管部门审批同意后，由原设计单位核实和编制调整概算，并进行审批，审批后才能进行概算调整。应制定完善的现场签证管理制度，认真分析签证的合理性，有效的签证是结算的依据。同时，建设单位工程管理部门人员有限，必须通过巡查、抽检等手段，发挥驻地监理工程师和现场监理人员的作用，使设计变更、签证审批制度成为控制工程施工投资的有效手段。事后阶段应严格依据设计控制工程结算。目前，承包单位在工程结算中高估冒算的现象相当普遍。因此，建设单位应要求承包单位严格按规定进行结算，对有意高估冒算的行为进行惩罚[3]。

4建设期贷款利息支出控制

铁路工程项目投资巨大，不可避免地需要申请项目贷款，且贷款金额大、期限长，建设期贷款利息支出金额较大。建设单位需要考虑工程建设工期、工程进度对资金的需求，以及银行放贷政策形势和安全资金警戒线等综合因素，确定项目贷款资金申请和提取使用时间节点，实现对建设期贷款利息支出的有效控制。（1）控制建设工期。铁路工程项目实际建设工期超过计划工期是建设期贷款利息超概算的主要因素。在征地拆迁、工程施工等环节，建设单位应考虑其对建设工期的影响，追求整体效益的最大化，片面为降低单项投资而延长工期，可能会出现降低的投资额远小于延长工期增加的利息支出情况。（2）把握工程进度。铁路工程施工进度在北方受冬休期影响，在南方受雨季影响，不同的施工阶段其施工进度不同。建设单位的财务部门应密切配合工程部门，根据工程进度对资金需求进行合理调度。（3）预测贷款政策。铁路工程建设工期较长，而银行等金融机构放贷政策调整较为频繁，建设单位财务部门应密切关注国家金融政策的形势变动，根据项目资金需求，拓宽融资渠道，争取金融机构较多的授信额度。获得金融机构授信额度后，及早提取首笔资金，保证资金来源。（4）设置安全的资金警戒线。新建铁路工程项目投资金额巨大，建设工期较长，涉及面较广，存在较多的不确定性因素。建设单位应设置安全的资金警戒线，避免因为资金短缺出现拖欠工程款而导致工程延期现象，或拖欠农民工工资对社会造成不良影响。

5建设单位管理费控制

建设单位管理费按工程总概算的一定比例计算得出，不考虑建设单位是以项目指挥部（非法人实体建设单位）形式，还是以独立公司（法人实体建设单位）形式设立。在实际工作中，建设单位管理费超概算现象较为普遍，应是建设单位各级主管部门检查的重点。虽然建设单位管理费占总投资的比重较小，但因为与建设单位管理人员切身利益密切相关，对建设单位工作效率影响较大，导致对工程建设工期和总投资产生较大影响。因此，企业应通过建立高效管理机构、控制建设工期和预算管理等措施，实现建设单位管理费的有效控制。（1）建立精锐高效的建设单位管理机构。在单一股东投资情况下，建设单位应首选项目指挥部的形式，管理人员的工资和保险费用仍由原单位负责，施工现场津贴由建设单位负责，以控制建设单位的管理费。在非单一股东投资情况下，非控股股东应以总概算为依据，委托控股股东组建建设单位，负责新建铁路项目。如果多股东各委派人员以独立公司形式设立建设单位，建设单位机构庞大，管理人员的工资、保险费用将占建设单位管理费很大比例，这是建设单位管理费超概算的主要原因。此外，不同的企业文化展现出不同的管理风格，建设单位管理人员之间需要较长时间的磨合，才能形成新的合力，应避免磨合期长与工期短的冲突，导致工期延长和投资超概算。建立精锐高效的建设单位管理机构是控制建设单位管理费的有效途径，也是促进工程建设进度和控制总投资的保证。（2）严格控制建设工期。项目总概算中列示的建设单位管理费是按项目总投资的一定比率计算得出。如果建设工期严重超过计划工期，建设单位管理费支出必将与日俱增，而总概算中列示的建设单位管理费却不会予以调整，造成建设单位管理费超概算。企业应加快征地拆迁工作，优化组织工程施工，严格控制建设工期。（3）实现预算管理。企业应建立并不断完善各项规章制度，使各项费用支出合理合法，同时在正常运行基础上，适时实现预算管理，保证工作有效开展，节约费用支出。企业应对新建铁路工程项目的每项投资进行控制，从项目整体角度出发控制投资。

参考文献

[1]陈洪昌.通信工程项目成本管理途径[J].现代商业，2014(2)：143-144.

[2]王黎.铁路大中型项目超概算原因及对策分析[J].经济视野，2014(23)：226.

[3]李国焕.工程建设项目超概算的原因及对策[J].经济师，2015，41(3)：288-289.

作者：高耀宗  单位：山西静静铁路有限责任公司