环境基础设施项目投资回报探讨

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摘要：本文在讨论环境基础设施的特点基础上，结合当前环境基础设施项目的投资模式，梳理和总结实践中项目回报机制情况，分析了影响环境基础设施项目投资回报的关键因素，不但提出从业主方角度保障项目投资合理水平的措施建议，也向投资方给出提高投资回报水平的相关措施建议。

关键词：环境基础设施；投资模式；投资回报

在城镇化进程中，资源、环境和人口对城市发展的约束日益引起关注，环境基础设施是解决环境问题的公共设施。长期以来环境基础设施的地域垄断性和高投资低收益的状况使之无法形成市场化的产业，所以探讨影响环境基础设施投资回报的因素，以及如何提高环境基础设施投资回报，有利于资本的理性投资和资源的合理配置。

一、环境基础设施的概念和特点

1.环境基础设施的概念。环境基础设施是指维护和改善环境质量的公用设施，既包括市政污水处理设施、污泥处置设施、生活垃圾处理设施，也包括工业废物和医疗废物处理处置设施等。环境基础设施是城市承载力的重要部分，其建设标准和完善程度是衡量区域投资和宜居环境水平的重要指标。2.环境基础设施项目的特点。环境基础设施项目主要具有以下特点：一是公益性，环境基础设施具有公共物品属性，环境基础设施项目一般缺乏收费机制，或者收费不足需要政府补贴。二是自然垄断性，基于经济效率的优先考虑，环境基础设施项目在区域内具有稀缺性和成为不可替代的资源，政府主管部门一般授予其特许经营权，但同时也对其价格进行管制。三是选址难，存在邻避效应。环境基础设施项目选址一般都要求远离居民区、商业区，避免居于上风向和靠近水源地，环境基础设施项目环评往往需要经过公示、调查问卷和听证会等公众参与过程；群众由于担心环境基础设施项目运营对身体健康、环境质量和资产价值带来负面影响，反对建在自家附近。许多项目在前期因公众反对而搁浅，甚至有些项目建好了也被迫中止运营。四是技术路线多样化。比如污泥处置项目技术路线有干化－焚烧、厌氧堆肥、土地利用等，比如危废处置项目有焚烧、填埋和物化等，不同工艺路线影响投资和运营管理。五是初始投资大，回收期长。一个日处理5万吨采用A/O（厌氧好氧）工艺的污水处理厂初始投资约1.5亿元，一个日处理400吨采用干化焚烧技术的污泥处置厂初始投资约2至3亿元，环境基础设施项目投资回收期一般长达10年，甚至更长，相应的特许经营期限也比较长，大多达25年或不超过30年。

二、环境基础设施项目投资模式和回报机制

目前环境基础设施项目，一般采用特许经营模式，形式包括BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改造-运营-移交）等，由社会资本独资或政府与社会资本合资，成立项目公司实施建设和运营。环境基础设施项目特许经营协议对项目投资回报机制的约定，主要包括以下内容：一是控制项目收益率的原则性约定，二是对服务价格确定和调整、服务标准和风险承担机制进行约定。至于工业危险废弃物处理设施，政府采用特许经营权招标方式确定投资方的还不多，危废处理设施主要按照政府核定的资质，通过处理产废企业废弃物，收取由市场确定的处理费，取得投资回报。

三、环境基础设施项目投资回报水平的关键影响因素

理论上影响项目投资回报指标的因素有建设总投资、收费价格、处理量、运行成本等，影响资本金内部收益率的因素还包括融资利率、还贷方式等，针对环境基础设施项目，其关键影响因素有：1.项目持续性。首先，不少失败案例已经证明公众对环境基础设施项目高度敏感，由于城市规划滞后和不合理原因，目前许多城市项目选址极为困难，勉强确定的厂址存在邻避效应的风险，政府为了维稳，一般选择中止项目。其次，技术路线不科学，设备性能差，也会导致项目失败。由于环保标准提高，工艺技术相对落后，或者为了节约投资，选择低端设备，最终无法稳定运行，导致项目投资失败。2.项目处理量的达产情况。环境基础设施项目是产业发展和人口增长的配套，项目建设规模依据区域规划和市场预测进行设计，但项目建成后实际处理量与规划往往有偏差。在处理量达不到产能情况下，即使协议约定保底量，项目收益也可能无法达到预期水平。3.污染物排放处理情况。环境基础设施项目是集中处理环境污染物的工程项目，承担着垃圾或废物无害化、减量化的任务，项目本身的排放严格受控，应高度重视排放物处理设施的建设，和确保处理设施无障碍运行，切不可为节省成本少开启甚至不开启。只有做好工艺环节除臭和整体环境除臭，避免异味扰民，与周边环境融洽，才能保证项目取得稳定回报。

四、业主方保障投资方合理回报的措施

环境基础设施项目相关文件明确规定不得承诺固定回报，比如在《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）中“政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，但……不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。”而为吸引社会资本，也提出要为社会资本取得合理回报创造条件，承担相应的责任，环境项目业主方可在以下方面为项目回报机制提供基础条件。1.关注和做好公众参与工作。业主方应建立项目立项、选址等公众参与渠道，建立环境项目污染源监管信息公开平台，提高信息透明度，保障公众的知情权和监督权。推进建设环境基础设施示范教育基地，向社会各界开放，普及环保知识，提高公众对环境基础设施项目的支持力度，增强项目运行的持续性。2.协调配套工程，加强监管，提高项目收集处理量。环境基础设施项目要发挥效能需要完善的配套工程，比如污水处理厂项目，需要配套污水收集管网建设，垃圾处理厂项目，需要配套垃圾收集转运系统，同时还需要政府加强监管，比如污泥和工业固废，需要制订和贯彻联单转移制度，建立运输监控平台，一方面确保废物依法安全处置，另一方面也提高项目收集处理量。3.建立科学合理的定价、调价机制。环境基础设施项目定价一般按照合理成本加合理利润，在项目建设期通过审查项目概预算暂估价格，在投运一段时间后通过成本监审核定执行价格；项目调价一般根据物价指数、主要运行成本上涨以及追加投资情况综合考虑，设定调价窗口和调价公式。定价、调价机制应允许项目公司在确保服务质量和水平的前提下，通过技术和管理创新取得降本增效，获得超额收益。4.履行合同责任，按约及时付费。签署PPP合同的环境基础设施项目，政府应将所需支付费用或可行性缺口补助，列入年度地方财政预算，在对项目进行考核后，应遵守契约精神，履行合同责任，按时足额支付。付费及时，可以降低项目营运资金，提高项目财务内部收益率。

五、投资运营方提高投资回报的主要措施

社会资本从事环境基础设施项目的投资应充分理解环境事业的特性，以能源、环境可持续发展为基础，秉持获取合理回报的心态。在当前行业形势和政策条件下，投资运营方提高环境基础设施项目投资回报的主要措施建议如下几点。1.采用先进适合的工艺技术，降低期内技术和设备的风险。环境基础设施项目技术性复杂，同类项目可以采取不同技术方案，同一个技术方案可以选择不同设备组合。方案和设备不同意味着建设成本和运行成本的差异。在当前环保标准不断提高的形势下，环境基础设施项目的投资方应做好充分的调研和预判，要用前瞻性的眼光，结合项目建设条件和运营周期，选择适合项目的先进可靠的技术和设备，以降低期内技术遭淘汰、设备需提前更新的风险。2.加强政策、技术研究，推进降本增效。环境基础设施项目运行成本一般包括能源（电力、蒸汽等）费用、水费、药剂费、维修费、人工费用以及产品终端处置费等，其中能源费用是主要费用之一，其一是关注和研究生产各环节能源使用情况，通过流程改进或技术改造回收利用能源；其二是研究和充分利用国家降低能源成本相关政策，比如售电改革、合同能源管理等，通过调整具体业务模式降低运行成本。3.利用富余产能，开展协同业务。在项目规划和建设时，应合理评估负荷增长，可采取土建和公共配套设施一次到位、设备分期实施的方式。在项目建成后，如果产能有富余，在符合生产规范和排放标准、不降低服务质量的前提下，协同处理其他类似废物，比如餐厨垃圾协同有机污泥进行厌氧处理，生活垃圾协同干化后污泥进行焚烧等。协同处理可以共享处理系统（焚烧、厌氧等）、臭气处理系统等，利用热值或有机质，不仅提高生产效率，也增加营收。4.选择匹配现金流的融资偿还方式。环境基础设施项目初始投资大，回报周期长，在处理服务价格稳定的情况下，处理量一般由低趋高，经营现金流在运营初期较低，之后趋于稳定。融资偿还期限和偿还方式应匹配项目所能产生的现金流，在计算资本金内部收益率时，如果采用等额本金方式，还本付息总金额是前高后低，那么净现金流是前低后高；如果采用等额本息方式，还本付息总金额是前后一致，那么净现金流也基本稳定。一般情况下，采用等额本息方式还款方式，项目资本金内部收益率将较高。

参考文献：

[1]基础设施项目投融资理论与实务，朱会冲，张燎，著.

[2]基础设施建设与国民经济关系的理论研究，李忠奎，于军，《交通世界》2013.

[3]私人资本投资城市环保基础设施动力机制的探讨，包淑芳，郭伟，《生态经济》2016.

作者：林承祖 单位：中新苏州工业园区市政公用发展集团有限公司