农村集体经营性建设用地制度实践优化

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摘要：广东省南海区尝试通过首创农村集体经营性建设用地整备制度，来解决南海农村土地量大分散、产业用地空间缺乏的难题，实践初步取得一定成效，但进展缓慢，效果有待提升。文章首先厘清农村集体经营性建设用地整备制度的概念内涵，然后分析南海农村历程及指出土地整备制度提出的基础依据，继而从理论上剖析南海农村土地整备运作机制并通过案例来评价其实施效果，最后对南海农村土地整备制度的发展优化提出建议。

关键词：农村集体经营性建设用地入市；土地整备；实践效果；优化

2015年2月，广东南海入选为33个农村土地制度改革试点区域之一，主要就集体经营性建设用地入市方面展开探索。根据第二次土地调查结果发现广东南海农村集体经营性建设用地量大块小、主权分散特点明显，面积在25亩以下的地块超过80%，约有57万亩的农村集体建设用地的产权掌握在全区2304个农村集体经济组织手里。这与南海现代化用地规模不相适应，为此广东南海政府创全国之先河，首创农村集体经营性建设用地整备制度并加以实践。当前无论对相关案例的实际操作经验层面，还是对该制度理论的研究层面都十分欠缺。文章在分析南海农村集体经营性建设用地土地整备内涵和运作机制的基础上，对南海农村土地整备案例的实践效果加以分析，从而指出南海土地整备的实施困境及提出未来完善方向，旨在为我国其他城市的集体经营性建设用地入市的制度变革和土地整备制度的探索完善提供参考。

一、土地整备内涵分析

土地整备一词并不是南海首创，早在2011年的深圳政府文件《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》中已然出现。深圳市的土地整备主要是为了解决城市存量土地的再开发而提出；而南海的土地整备是针对农村存量土地，为了解决农村土地量大块小分散而提出的。全国首个针对农村集体经营性建设用地而成立的土地整备中心产生于南海，具体挂牌时间是2016年10月17日，并于20日《佛山市南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》；该文件所述的农村集体经营性建设用地整备是指按照土地利用总体规划和城乡规划，由区、镇两级集体土地整备中心采用托管形式，对存量农村集体经营性建设用地整合和开发，一并招商和入市的行为。南海农村土地整备模式的最大特色是集体土地属性不变；村集体经济组织仅仅是把集体建设用地“托管”给镇街政府或区政府的土地整备中心，并由其代为处置或经营管理。而由土地整备中心托管农村集体经营性建设用地的最大好处就是能把细碎的地块整合起来，这种做法能给予投资方更多的信心，同时也大大降低了投资方的对接谈判成本，改变了从过去的与诸多村集体的沟通对接到整备后的与土地整备中心的对接，也能减少纠纷的发生，并以此来实现引进优商优资，推动产业升级的目的。南海农村土地整备模式的最主要目标是实现村民和地方政府双赢。一方面村民持续获得稳定的租金收入，主要体现在通过集体土地整备，改变过去低端产业载体变为高端的产业园区，租金收入长期来说稳中有增。另一方面地方政府也能得到一定比例的税收收入并逐步摆脱土地财政。

二、土地整备制度提出的基础

南海的土地整备制度并不是一夜之间就出现，而是在对农村制度不断探索不断演化的基础上提出的。南海集体土地制度的演进脉络主要是沿着家庭联产承包经营方式的改革、土地规模经营试验、集体建设用地的自发流转、农村股份合作制的创造、最后到土地整备制度的提出。南海政府在不改变集体土地属性的前提下，通过成立农村土地整备中心，由政府出面对低效用地进行统筹运营管理，从而引进更优质企业、形成先进产业，推动产业税基朝健康方向发展。

三、土地整备运作机制

机制一词的含义很丰富，这里是指一个工作系统的组织与组织或者部分与部分之间的相互作用的过程方式，具体到农村土地整备运作机制，既包括为保证土地整备顺利开展而设立的机构及赋予的相应职能，也包括各机构为履行职能而形成的各种沟通协作关系。由于南海农村土地整备制度属全国独创，没有现成的案例作为参考，从现有的相对成熟的国有土地的整备制度获取一些启发和经验，从土地整备运作的范围、运作主体、运作流程、运作资金筹措及土地收益等方面加以分析。

（一）土地整备的范围经调研得知南海农村土地整备的地块中既存在还没入市的地块，也存在已经入市的地块，其中还没入市的地块主要包括四种类型：一是地块当前功用与经济发展要求、城乡规划相悖；二是提前连片整备以满足各类重大需求用地；三是与空间优化相悖的用地；四是农村集体申请整备的地块。另一个则是已经入市的地块，该类地块如果存在争议或问题，则应先收回使用权并妥善解决相关问题再从新申请整备。

（二）土地整备运作主体从南海的实践来看，农村地块涉及的利益主体也相对较多，权属错综复杂，借鉴城市土地整备中心的做法，成立区、镇街两级农地整备中心，通过土地整合、产业规划、前期开发、招商引资等环节，促进农村土地更顺利入市。南海土地整备运作主体就是区、镇（街）集体土地整备中心。

（三）土地整备运作流程南海农村集体土地整备制度的运作流程，主要包括三个步骤：第一个是托管，村集体把土地托给整备中心，让其对土地使用权进行运营管理，并通过协议分享土地收益；第二个是整备中心对集体土地的前期整理开发，主要包括拆迁、平整、归并整理和建设配套基础设施等工作，最终形成可供入市的土地；第三个是整备土地的入市，由整备中心按照相关计划及规划实施招商和入市环节，并负责后续运作管理。

（四）运作资金筹措问题由于南海农村土地整备中心定性为非盈利性质的事业单位，其整备过程中所需的资金主要来源于区财政年度预算，但要求整备中心按整备计划向区财政部门申报，同时资金的使用去向必须接受财政和审计部门的监督。

（五）土地收益的分配南海农村土地的收益是按村集体组织和整备中心签订的协议的比例来分配的。村集体组织可以选择一次性取得收益，也可在土地托管期间分期获得，还可以按特定比例在土地入市后取得的实际收益来分配。整备中心则按托管协议获得相应的托管费用。

四、案例实施评价及对策

（一）案例实施评价2016年10月我国第一个农村集体土地的整备中心在佛山南海区成立，随后其下辖的各镇街先后成立镇街土地整备中心。但集体整备中心建立后的推广进程并不是十分乐观，建立的第一年没有一例成功整备案例；2017年仅有九江镇有所突破，涉及119亩农村集体土地的整备；2018年丹灶镇获得突破，长江氢能源汽车整车项目的落户所采用的1000亩土地就是通过整备而来的。其中九江镇整备的地块位于九江大道河清段道路旁，涉及两个村集体，该地块此前是大小不一的交织连片的鱼塘，九江镇土地整备中心以1万元/亩的租金价格取得这片土地的开发权；丹灶镇的长江氢能源汽车整车项目所需的1000亩大规模连片土地也是通过整备而来的，涉及多个土地权属主体。集体土地整备之所以先后在九江镇和丹灶镇得以实施，主要是与这两个镇的地理位置和经济发展程度有关，两个镇都不是在南海区的中心位置，经济发展速度相对落后，农村集体土地价值还不是很高，村民对产权的重视程度及不上其他镇街，村与村之间的矛盾相对容易调和。南海土地整备的推进尽管较为缓慢，但其发展思路符合了新时期南海区的用地需求。整备制度看上去很美，但实际执行起来难度非常大，经对村民的访谈得知，桂城、大沥、里水等镇街的村民对农村土地的产权非常看重，他们对更加开放的市场和更加顺畅的农村土地流转更感兴趣，但对政府主导的统筹与规划积极性不高，也就是说村民不希望把土地委托给集体土地整备中心。另外在东中部镇街的调研中发现，由于各个村集体都拥有一定比例的集体用地，不同的村因所处的区位不同、面积连片程度不同而形成的不同经营单位巨大的收益差距，不同村之间的功能划分难以分配，公共服务设施也难以落地；整备连片农村集体土地都得按照一定的规划落实公益性项目、公共服务设施及基础设施用地，但村集体和村民基本都不愿意把自己村的集体用地用来建设公共配套设施。

（二）实践中遇到的困难1.南海村集体托管土地意愿差异不同的村因所处的区位不同、面积连片程度不同而形成的不同经营单位巨大的收益差距；加上不同镇街产业发展水平差异较大；导致村集体托管土地的意愿差异很大。调研中发现东部镇街村集体托管土地的意愿较弱，西部镇街的相对较强。2.托管年限到期后土地产权及其上盖物的处置矛盾整备中心对村集体委托的土地按相应的城乡规划实施连片开发，并落实建设各类公共服务设施及基础设施，因此就会出现不同村集体土地上的上盖物各不一样的问题，有的可能是高耸的办公大楼、有的可能是低矮的工业用房、有的可能是道路或绿地、也有的可能是垃圾中转站或污水临时储备处等。由于按照南海现行规定农村集体用地出让出租到期后，土地上盖物归村集体，但是如此一来集体土地使用方在投资使用过程中会有所束缚，不同村之间关于自己村的土地是用什么用途也会特别注重，因此村与村之间的矛盾难以调和。3.土地整备成本过高按规定，集体土地整备中心与村集体是通过签订托管协议来分配收益的，而在集体土地整备过程中涉及的配建基础设施及其他相关公益用地将会使整备中心用于对外供应的土地面积小于集体最初托管的土地面积，再加上依照现行的税法规定，整备中心将要交纳土地增值税、印花税、企业所得税、土地增值收益调节金等税费，如此形成的土地整备成本将相当高昂。

（三）对策建议1.保障村集体收益稳步增长调查村集体和村民托管土地意愿发现，较发达的南海东部镇街的土地价值较高，村集体和村民在已有的土地流转中收益已然较高，他们不希望托管土地，主要是害怕失去土地的掌控权，也担心托管后的收益会比原来低。针对这种情况，建议政府部门要加强宣传，强调土地所有权依然是集体的，突出农村土地整备的长远好处，并制定出相应机制来确保农村集体在土地整备后收益的稳步增加和土地价值的长远发展。2.设立股份机制，分配托管土地及上盖物收益针对托管后村与村之间的土地界限的打破及托管期满后因上盖物价值不一样带来的权属收益和归属问题，政府部门可以从三方面加以解决，首先是在托管前对土地的原始价值进行评估并折股到村集体。第二是托管到期后，按股份比例来分享土地上盖物的收益。第三，托管到期后要么续约，要么通过村集体共同引进专业公司进行运营管理，收益按股份多少进行分配。3.降低财务成本，并一定程度上对整备中心进行补贴按照（南府复〔2016〕635号）文件得知南海土地整备中心被认定为非盈利性组织，可以获得相应的税费优惠，这为整备工作的顺利开展和加快推进奠定基础，也大大降低了整备中心的运营成本。农村集体土地整备中心实际上是依靠政府统筹资源的优势，从长远上谋划农村土地的更大价值，若要整备中心更顺利进行，其整备成本得进一步降低甚至需要政府对其进行补贴，以确保村集体的利益不降甚至能稳步增加。

参考文献：

[1]于潇,吴克宁,阮松涛.集体经营性建设用地入市[J].中国土地,2014(02):35-37.

[2]侯杨杨.城乡统筹视角下农村集体经营性建设用地入市机制研究[D].郑州:郑州大学,2015.

作者：吴彩容 单位：佛山科学技术学院