高校抽象学生管理的行为听证结构

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摘要：随着依法治国的深入推进，高校的抽象学生管理行为，即制定、修改、各项学生管理规定的准行政管理行为，行政诉讼的法律实践也明确将其列入了“合法性”审查范围，高校顺应依法治校的方针、降低诉讼风险的需求，学生在高校治理的框架内寻求权利救济的需求，让构建抽象学生管理行为听证制度成为社会民主进步的必然选择。构建这一制度的关键一步就是要确立它的程序结构。

关键词：高校;抽象学生管理行为;听证;程序结构

1高校抽象学生管理听证程序结构研究现状

听证程序结构指的是组成听证程序所需要的环节或者模块，及这些环节或模块如何通过科学的组织，构成完整的程序性制度。当前有些学者在研究高校学生管理行为听证程序结构时，并未区分抽象学生管理行为与具体学生管理行为来分析这两类听证程序结构，甚至只是局限于参照具体学生管理行为正式听证程序来研究，如曾彬、张铤，另有一些学者则注意到引入非正式程序，如刘燕清、薛雪。以刘燕清的研究为例，非正式听证程序主要包括的程序模块如下：公布规章制度草案；通过网站、信箱、电话和学生接待日等形式或召开学生管理部门、各方面学生代表和专家参加的咨询会收集各方面的意见和信息并做好记录；整理收集的信息,根据收集的信息修改法规方案；公布修改后的最终方案，并说明修改的理由和采纳或不采纳各方意见理由，学生有意见还可继续向有关部门反馈，以便在实施中进一步修正。对于重大的、学生反响激烈的校规制定可重复第2、3步数次后定稿。而正式听证程序则主要适用于具体学生管理行为，即适用对学生作出违纪处理或处分的个案，主要程序模块包括：告知、申请与受理、通知、听证准备、听证会组织、听证报告书的制作与送达。可以发现非正式程序结构简单、灵活，但在程序启动方面缺失了申请启动的内容，忽视了对学生主动参与权的保障，容易沦为高校单方面的“意见征询会”。其次，在涉及学生重大利益、学生诉求面较广的抽象管理行为时，学生唯一的救济手段就是不断地要求高校收集信息、说明理由、修正文件，没有终局性裁判机制，明显与“效率”原则相违背，可能造成两种极端情形，一是高校事事以学生意见为主导，导致文件不断进行修正却始终无法令所有学生满意；二是高校将这种救济手段完全虚置，以避免繁琐的解释、文件修正工作。而上述正式听证程序由于在设计之初就仅仅是考虑适用于具体学生管理行为，譬如学生违纪处分听证，因而在程序的启动模式上只规定了申请启动，在听证准备环节缺乏对听证参与人人数较多时进行遴选的规定；在听证会组织环节，管理人与管理相对人之间的交涉规则也设计得过于简单。抽象管理行为听证应当具备的某些特殊性，譬如听证参与人的群体性、争议问题论证过程的复杂性等，这样的程序结构并无法完全兼容。

2美国价格听证程序及联邦行政程序法的启发

在美国价格听证程序中，完整的听证程序分为听证的启动、预听证、正式听证、再听证、救济五个部分。程序既可以依职权启动也可以依申请启动，然后美国的规制委员会为节省时间和金钱成本，通常会依据听证事项的复杂程度先召开预听证会。预听证会的意义是在正式听证前确定争议点的具体内容，以便各方在之后的正式听证中有的放矢。而再听证则是赋予群众申诉机会的同时，监督政府的定价活动是否能够做到公平公正，是权利救济的重要组成部分。美国联邦行政程序法则一开始对行政立法程序也仅规定了两种具体程序:正式制定程序与非正式制定程序，但随后又根据最高法院的几个判例而产生了介于两者之间的混合程序。非正式制定程序中的听证制度包括公告与评论模块，也称书面听证。公告的目的在于使利害相对人获得尽可能详尽的立法信息。评论是非正式听证的核心部分，利害相关人影响行政决策的主要方式是参与评论,而法律对行政机关的要求是对评论进行“考虑”后将相关意见整合进入行政法规。在正式制定程序中，公告的步骤与非正式听证程序一致，所不同的是接下来的正式听证会，这种听证会规则的严格性近似司法程序的规则特征，如言词辩论、交叉询问、举证责任负担等，被称为诉讼型听证会。这种听证会所作出的裁决具有初步的约束力，即立法应当“根据听证记录”制定，这也使其区别于非正式听证中行政机关的“考虑”。由于两种听证模式下，听证形式和听证效力差异极大，在涉及健康、安全、环保等新兴管制领域就迫切需要创制一种能够中和两种模式的立法听证程序。所谓混合制定程序就是将正式听证会模块引入非正式听证程序替代评论部分，其他标准仍执行相关制定程序，如此就吸收了正式程序的言辞陈诉、交叉方式辩论的原则，可以将争论涉及的焦点更清晰展露。将正式听证会引入非正式制定程序后,即可以避免非正式程序的透明性不足，也避免了正式听证程序行政立法成本高昂、时间拖延过长的弊端。美国行政立法中混合制定程序的创制经验说明了在立法过程中针对不同事项采用更灵活、多样的程序性选择有其必要性和可行性。

3高校抽象学生管理行为听证的程序结构

借鉴美国价格听证的程序结构及美国行政立法听证模式选择与创制的经验，笔者认为可以将高校抽象学生管理行为听证程序分解为以下几个模块，并依据听证事项的优先级分类作不同的选择组合：

3.1启动公告

依高校职权启动的听证由高校启动公告，依学生申请启动的听证由学校听证委员会启动公告。为保障学生的知情权，公告的内容需包括三部分：一是听证事项启动的依据，下一阶段程序开展的时间、方式；二是听证事项所指向的抽象管理行为制定为管理办法的依据，即该管理办法的制定依据的上位法；三是该管理办法草案的主要内容，或者述明所涉主题或是问题所在。公告模块是所有抽象管理行为听证的必经程序，不受听证事项优先级的影响。

3.2评论与回复

高校开通公开的诉求表达平台，允许任何在籍注册学生对听证事项发表意见，高校可授权学生会负责对评论的收集、分类便于归纳争议焦点。同时高校可指派相关职能部门负责人就学生评论中可直接予以解释说明的内容做出回复。评论模块为必经程序，不受听证事项优先级的影响。优先级较低的听证事项以高校对评论的书面回复作为终结。

3.3预听证会

高校听证委员会对优先级较高的听证事项，可根据评论与回复模块的具体情况以及学生的参与热情、争议焦点的多少、协商的复杂性等因素决定是否召开预听证会。预听证会的目的就是在评论与回复信息的基础上进一步梳理出核心争点，高校应当在预听证会上就核心争点陈述明确的立场观点，可决定是否就个别争点做出初步的解释说明，但高校的辩解说明义务无须在预听证会中作强制要求。对优先级较低的听证事项，一般无须组织预听证会。

3.4正式听证会

优先级较高的听证事项，由学校听证委员会依据已梳理出的争点内容、学生参与热情决定正式听证会的规模、时间、地点。正式听证会须经过四个议程：一是管理相对人陈述意见，二是管理人陈述意见，三是双方交叉辩论，四是听证委员会当场或择日做出会议结论，缺少任何一个议程都将视该场正式听证会无效，同时可以根据中立组织①代表的出席情况增加他们的意见陈述环节。正式听证会结束后听证委员会将依据会议精神做出听证结论，并向全校公布。对其他优先级较低的听证事项或高校依职权启动的其他重大事项听证，学校听证委员会认为有必要的也可以召开正式听证会，但此时听证结论仅作为高校决策的参考，听证结论对高校无强制力，当然高校可选择承诺受听证结论约束。

3.5再听证会

优先级较高的听证事项在听证会结束并付诸实施后的一段时间内（如一个学年度），高校可通过其他途径再次向学生征求意见，认为有必要再次举行听证会的，高校可依职权启动。学生也可以对听证结论或是抽象管理行为的实施提出异议并申请再听证，但基于程序高效的考虑，申请启动的理由应限制为三种情形：一是程序上正式听证会有重大瑕疵导致听证结论无效的；二是实体上抽象管理行为的实施明显违背了听证结论主要精神的；三是有新的普遍性诉求而非个体诉求出现，且这一普遍性诉求是否得到解决关系抽象管理行为实施的实际成效。同时,只允许以学生会或学代会作为申请主体向听证委员会提出再听证申请,理由有两个,一是保证再听证申请权利不被滥用,二是以学生自治组织维护学生权利的形式行使再听证申请权可体现诉求的普遍性并较能引起高校的重视。再听证会应依照正式听证会的程序要求进行，听证委员会的再听证是对听证事项的最终裁决，原则上将来高校不再对同一事项进行听证。由于高校学生管理事务内容多样，且各高校对听证资源的安排、学生的参与积极性与能力也有差异，不适宜用一刀切的方式规定抽象学生管理行为听证的程序结构，采用必选项与自选项结合的混合程序结构，即能较好地适应优先级不同的听证事项需求，也能够结合各高校听证制度的实践经验优化听证资源配置。

参考文献：

[1]曾彬.听证制度是高校学生管理工作的一种举措[J].教书育人•高教论坛，2014（11）:44-45.

[2]张铤.听证制度：高校学生管理程序正义的基石[J].现代教育科学，2012（3）:94-96

[3]薛雪.高校学生管理听证制度研究[D].河南大学，2012.

[4]刘燕清.我国高校学生管理听证制度研究[D].华中师范大学，2008.

[5]刘海涛.行政立法听证制度研究)[D].山东大学,2013.

作者:高飞 单位:厦门城市职业学院学生工作处