休闲农业下闲置宅基地利用探析

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[摘要]在城乡一体化进程加速的背景下，大量农民离开农村涌入城市务工，导致农村宅基地大面积闲置，同时2008年国家出台政策鼓励大力发展休闲农业，在此背景下将闲置宅基地的利用置于休闲农业发展的视野下，符合国家法律法规要求，为闲置宅基地的利用提供有效路径，但在利用闲置宅基地发展休闲农业的过程中，仍然存在一些问题，如政府引导有限，农民融资难，城市资本投入有限，针对存在的这些问题提出解决对策。

[关键词]休闲农业；闲置宅基地；宅基地利用

宅基地是国家通过法律的形式赋予给农民的一项福利性质的权利，为农民的住房提供了最基本的保障。我国现行的法律规定，农村宅基地的所有权归属于农村集体组织，宅基地的使用权归属于农民，农村集体组织内的村民可以向村集体组织申请获得规定标准面积内的宅基地使用权而不需要支付任何对价，一户一宅，宅基地可以在本农村集体组织成员之间流转，但不允许城镇居民购买农村宅基地。[1]近年来随着农民涌向城市打工，农村大量的宅基地闲置，在全面推进乡村振兴的背景下，优化土地配置，尤其是优化宅基地利用成为重要工作，国家对此高度重视，多次在重要会议中对该项工作予以布置。报告指出，农村土地制度改革要继续深化。2017年中央一号文件提出随着农村宅基地改革试点的推进，要不断总结改革试点的经验，充分保护农民宅基地的用益物权，通过出租、合作等形式利用闲置的宅基地。2018年中央一号文件鼓励利用农村闲置的空房发展休闲农业项目。2021年中央一号文件再次提出，各地应根据休闲农业产业布局的需要，多方式的探索供地模式，加强宅基地的管理，探索有效实现宅基地三权分置的形式，继续稳步推进宅基地的改革试点。从以上的政策文件中可以看出，对闲置宅基地加以利用来发展休闲农业，是国家鼓励的一种利用闲置宅基地的方式。

一、宅基地闲置和休闲农业发展现状

(一)宅基地闲置现状

2017年中国社科院的《中国农村发展报告》指出，2000-2010年十年间，我国农村人口减少约1.3亿人，但宅基地面积却增加了约200万公顷，农村闲置住房增加量约600万公顷。[2]2018年《中国农村发展报告》指出，截至到2018年可用于整治的宅基地面积约为0.067亿公顷。对于宅基地闲置率，在学者的研究中曾做过测算，宋伟等学者测算2012年农村空心化率为10.15%，李婷等学者测算2018年我国农村空心化率为10.7%，由此可以看出我国农村闲置宅基地呈增长的趋势。

(二)休闲农业发展现状

2008年中央一号文件，第一次提出休闲农业这一称谓，它是农村发展、旅游业发展以及人们日益增长的文化需求的产物，它主要是利用农村的资源、环境、景观，发展观光、休闲、旅游的一种新型农业生产经营形态。[3]休闲农业是农业产业的重要组成部分，近年来国家大力发展休闲农业，其产业规模逐步扩大，发展主体类型日益多元化，产业布局也不断优化。据统计2014年底，休闲农业的经营主体约27万家，年接待人数超过16亿人次，营业收入超过3700亿元，530万农户因此受益。2017年全国休闲农业接待游客超过22亿人次，营业收入与2014年相比，几乎翻了一番，为6200亿元，从业人员近1000万人，带动700余万农户受益，2000万农民因此脱贫。休闲农业蓬勃发展，日益成为乡村发展振兴的重要产业。

二、休闲农业视角下限制宅基地利用的适宜性分析

1988年《土地法》没有明令禁止城镇居民取得农村宅基地使用权，而从20世纪90年代开始，中国城市房屋价格逐渐攀升，城市土地价格飙升，由于农村宅基地价格较低，城镇居民开始购买农村宅基地建房或者囤地，农村宅基地大面积流转到城镇居民手中，造成农村集体土地资源的流失，为了遏制这一现象，1998年修改《土地法》规定城镇居民禁止取得农村宅基地。[4]2004年针对农村不断涌现出的小产权房的问题，国家出台《关于加强宅基地管理的意见》，该意见中再次重申了城镇居民不得购买农村宅基地，并且做了更严格的限制。2020年修改后的《土地法》仍然延续1998年的《土地法》的做法，明确城镇居民不得取得农村宅基地，农民取得的宅基地可以在本集体组织内部成员之间流转，农民将自己的宅基地流转后，不允许再申请宅基地。从法律政策层面来看，国家不允许农民将宅基地流转给城镇居民，但是随着大量农民涌入城市，农村宅基地大面积闲置，如何在不违反现行法律规定的基础上利用闲置宅基地，提高宅基地的利用效率，发挥土地的作用，且能保护农民的权益，增加农民的收入，是国家一直关注的一个问题。农村休闲农业的蓬勃发展，为农村闲置宅基地的利用指明方向，休闲农业根据自身的产业特点利用农村的土地，其利用的农用地一般并不改变农用地本身的性质，将闲置的农村宅基地通过租赁或者农民内部流转等方式加以利用发展休闲农业，既不违反法律的规定，又符合政策要求，为农村闲置宅基地的利用提供了一个可行路径。[5]

三、休闲农业视角下闲置宅基地利用存在的问题

休闲农业发展的时间不长，但是近些年在各级政府和农业部门的大力推动下，取得了长足的发展，成为农民参与度高，产业关联性强的民生产业，为增加农民收入，促进乡村的振兴做出了重要贡献。

(一)政府引导作用不足

在休闲农业发展过程中普通的农民自身缺乏对市场的掌控能力，因此需要地方各级政府根据国家的相应政策以及本地区农村的特点指定相应的规划，引导本地区在发展休闲农业的过程中合理、合法的利用农村闲置宅基地，但是实践中，有些地方政府没能够因地制宜的出台相应的闲置宅基地的利用规划，致使有些适合发展休闲农业的村庄没有及时的利用闲置的宅基地发展本地区特色的休闲农业项目。有些地方政府及村集体组织在利用农村闲置宅基地发展休闲农业时，规划指定的不尽科学，没有发挥当地的农业特点，休闲农业项目的选择没有因地制宜，因此虽然闲置的宅基地被利用起来，但是其带来的财产收益有限。

(二)农民开展休闲农业项目融资难

休闲农业中的有些项目的开展也需要农民投入一定量的资金，农民虽然可以利用宅基地上的房屋作为抵押向银行进行贷款，但是农村宅基地房屋本就价格较低且流转的主体范围有限，因此能获得银行的贷款十分有限。这也使得一些有心利用自家宅基地开展休闲农业项目的农民由于资金的缺乏无法进行休闲农业的项目，无法发挥农村宅基地的财产功能，也不能通过利用宅基地发展休闲农业来增加农民的收入，无形中造成资源的浪费。

(三)城市资本投资有限

在利用闲置宅基地发展休闲农业过程中，不仅有政府的资本进入，农民的资本进入，还用该有更多城市资本的进入，但是由于农村宅基地使用权及房屋所有权只有农民才能获得，且不能流转给城镇居民，在需要资金盘活农村宅基地时城市资本只能通过租赁农村宅基地上房屋的形式，取得闲置宅基地的使用权，由于担心政策的不稳定，以及租赁期限的有限性，城市资本不敢大量投入其中，限制了通过利用闲置宅基地发展休闲农业的规模。

四、休闲农业视角下闲置宅基地利用的完善对策

(一)强化政府的引导作用

各级乡镇政府应该根据国家政策以及本地区自身的特点，经过科学合理的论证，制定适合本地区特色的休闲农业发展的规划，根据规划中相应休闲农业项目的需要，合理的规划利用本地区的闲置宅基地，对于利用闲置宅基地发展休闲农业的项目给予相应的政策扶持，为闲置宅基地的集中利用提供有益条件；利用闲置宅基地发展休闲农业的同时，地方政府还应改善当地农村的基础设施和乡村环境，为休闲农业的发展提供良好的基础条件。

(二)拓宽农民融资的渠道

国家和各级地方政府对于发展休闲农业的农民应该加大扶持力度，制定相应的政策鼓励农业银行，农业发展银行、农村信用社给这些农民一定额度的免担保的贷款，以便农民获得充裕的资金来利用闲置的宅基地发展休闲农业，促进休闲农业的蓬勃发展，也充分使得闲置宅基地发挥作用，避免土地资源的浪费，为乡村振兴的实现贡献相应力量。

(三)积极鼓励各类主体投资

利用闲置的宅基地发展休闲农业，不仅因该由个体农民的参与，各级乡镇政府以及村集体组织的参与，还应大量引进城市资本参与其中，农村有发展休闲农业所需要的自然景观、闲置的宅基地，但是在发展休闲农业的时候需要大量资本的投入，各级政府投入有限，个体农民融资渠道有限，这样的情况下可以寻找城市资本合作发展休闲农业，农民可以提供自主的宅基地，城镇居民提供资金打造相应的休闲农业项目，通过协议约定以后利润的分配；也可以通过长期的租赁协议使得城镇居民获得农村宅基地上房屋的使用权，由这些有财力的城镇居民利用闲置宅基地发展休闲农业的项目。利用闲置的宅基地发展休闲农业，符合国家法律和政策的规定，避免宅基地因闲置而造成的资源浪费，为闲置宅基地的利用提供有益途径，也为推进休闲农业的发展提供有力的条件，从而为农村的发展以及乡村振兴的实现助力。

[参考文献]

[1]高峰.我国农村宅基地改革的经济效应及实践路径研究[J].商业经济，2021(1).

[2]陈璐，韩学平.农村宅基地使用权流转制度改革的立法完善对策[J].农业经济，2017(1).

[3]蔡振.三权分置下宅基地经营性用途转换的困境及实现路径———以天津市蓟州区为例[J].商业经济，2020(12).

[4]高圣平.宅基地制度改革政策的演进与走向[J].中国人民大学学报,2019(1).

[5]曾芳芳，朱朝枝.休闲农业视野下闲置宅基地开发合理意蕴探析[J].东南学术，2013(5).

作者:陈璐 单位:东北农业大学公共管理与法学院