PPP模式中地方政府信用风险思考

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【摘要】本文以ppp模式中地方政府信用与责任为切入点，系统分析了地方政府信用风险出现的原因，并对PPP项目中如何规避政府信用风险提出了相关政策建议：要加快推进PPP立法；要构建PPP项目动态优化调整机制；要规范政府PPP项目中的行政行为；要强化政府部门违约追责力度。

【关键词】PPP模式；地方政府；信用风险

一、引言

政府与社会资本合作模式（PPP）最早兴起于英国，并逐渐在世界范围内被广泛应用。2014年，为稳定经济增速预期，提振民间投资，同时进一步降低地方政府债务率，财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP作为有效的融资和管理模式迅速推广到项目周期长、资金需求大的基础设施公共项目，有效地发挥了提高投资管理效率，满足项目建设资金需求，减轻政府财政压力的作用。然而，项目实施过程中，由于各参与主体的资源禀赋差异及其对风险的控制能力不同，PPP项目运作过程中多个层面都暴露出风险，加剧了风险管理的复杂性。在PPP项目建设过程中，政府既作为平等的市场主体参与项目运作，又必须履行监管者的职责：既作为项目的建设主体要考虑项目风险与收益的平衡，又要作为行政部门对项目的运行进行全方位监管。虽然整个项目的推进过程中，政府并未缺乏信用，但由于项目参与主体众多、投资规模大、周期较长等特点，客观上来看，政府信用风险仍然是导致PPP项目无法落地甚至走向失败的重要原因之一。因此，研究和解决政府信用风险问题能够最大限度降低PPP项目的违约风险，为推进PPP项目落地实施提供重要理论和实践支持。

二、PPP模式中地方政府信用与责任

政府信用包括政府能力和政府态度两个部分。政府能力主要指政府对宏观经济的调控力,对公共服务的供给能力，以及偿还自身债务的能力；政府态度主要包括政府信息公开程度、公务员廉洁自律情况，以及政府依法行政水平，整体上表现为政府提高服务能力和建设服务型政府的态度。从宏观层面而言，政府信用要求政府保持政策的稳定性，而不是朝令夕改，避免对政策进行随意的撤销和变更。从微观层面而言，政府信用要求政府能够从社会上融到足够的资金进行各项建设，并且担保有能力按时偿还。综合来看，政府信用不仅是对各种债务偿还义务的履行程度，同时涵盖了政府对各种政策制定、规则惯例、经济交易合同等契约和承诺的履行程度。PPP模式下，政府与社会资本作为地位平等的主体通过签署合同开展合作，双方具有平等的民事法律关系。因此，一方面政府作为合同当事人，需要按照合同约定严格履约，承担违反合同的违约责任，并与社会资本共同承担项目风险。另一方面，政府依然履行提供公共产品和服务的根本责任，当社会资本追求经济利益与公共产品和服务的公益性之间发生冲突时，政府进行必要的协调处理。同时政府赋有对PPP项目行政监督管理职能，包括对相关参与方的合同履约情况、相关审批部门审批工作的合规性、公共产品和服务价格和质量问题等进行全方位实时监管，确保整个PPP项目按时按质完工。具体来说，地方政府在PPP项目中的职责主要包括：第一是项目前期的可行性分析。在PPP项目的筹备阶段，地方政府需要对项目进行科学、客观、充分的可行性分析，尽可能吸纳专业机构和相关领域专家的专业意见，包括对项目可行性、规范性、融资可能性、收益性、潜在风险等问题的研究分析。对于政府付费项目，要充分考虑、重点评估政府自身的财政承受能力，对于使用者付费项目，则应重点评估项目自身的可行性及相关风险因素。第二是明确谈判相关准则及实施细则。在招投标阶段，地方政府应遵循公开、公平基本原则择优选择符合条件的优质社会资本方作为中标者，与社会资本方约定合理的风险分担机制，明确项目合作的相关准则及合同实施细则，确保程序的完整性、公平性和规范性。第三是维护好项目实施的外部环境。投融资阶段，地方政府需要营造稳定、良好的投融资环境和法律环境，积极出台相关扶持政策。为项目投资者适当减免税收、提供一定数量的贷款担保，为项目建设者提供必要的配套工程设施等，同时确保不随意对法规政策做出变更和撤销，影响项目的正常建设和运营。第四是严格按合同履行约定。项目实施阶段，地方政府应按照合同约定积极履行承诺，尤其是兑现有关资金方面的约定和承诺，包括对资本金注入、付费和补助等，对于政府付费和可行性缺口补助项目按合同规定承担相应责任，并对项目和社会资本方进行监督管理，实现社会效益最大化。

三、PPP模式中的地方政府信用风险

PPP项目周期较长，项目跨度一般为15-30年。一般的PPP项目从立项到落地完工，需要历经数届政府。政府作为PPP项目主体的职责和使命不会改变，但具体负责人却可能常常更换。出于政绩和急于招商引资，留住社会资本的客观需要，PPP项目前期，地方政府往往愿意允诺以较为可观的投资回报，甚至允许提高财政补贴额度或者收费价格，推动项目尽快落地。但是对于下一届政府而言，要完全承担由于上届政府承诺的PPP项目高额利润所导致的公共服务价格过高以及巨大的财政负担，却无法享受PPP项目立项、投资带来的政绩嘉奖。因此，对于上届政府遗留的不合理的PPP项目，签订的难以兑现的承诺，本届政府具备了违背PPP项目契约的意愿和能力。出于城市发展的现实考虑，地方政府倾向于按照最新的政策要求和发展规划，对PPP项目合约进行调整和修改。尽管调整的更多的是项目购买价格、补贴额度、利润回报及施工方案，但事实上却背离了合同契约精神，违背了政府信用，影响了PPP项目的顺利推进。综合来看，PPP模式中影响地方政府信用风险的原因主要有以下三种。第一是地方政府行政能力不足和腐败导致的风险。由于地方政府部门官员缺乏操作经验，对PPP项目预估和合同签订不够专业，为了通过上级部门审批，获得尽可能多的融资额并吸引社会资本投资，往往对项目预计收益过于乐观，在合同签订允诺更多利润。同时，如果PPP项目负责人有贪腐问题，存在向社会资本方提供信息或输送利益的情况，必然导致政府部门在整个谈判阶段处于弱势地位。而社会资本方则会具体利用专业和信息上的不对称优势赢得相对利益，事实上造成了不公平，导致地方政府潜在的毁约风险。第二是社会资本过度逐利或经营不善导致的风险。出于利润最大化的目的，社会资本在PPP项目谈判中会尽可能提高利润，缩减项目周期，迫使地方政府在项目中让渡相关利润，一定程度导致了后续进程中地方政府失去继续履约的动力和兴趣。同时，如果由于市场风险或社会资本经营风险，导致公共产品供给出现问题，进而引发社会舆情，地方政府则会迫于财政和舆论压力被迫中止合约。虽然责任由社会资本承担，但最终结果却可能演变为政府单方面结束项目的信用风险。第三是政策环境的变化导致的风险。在PPP项目立项和项目运营过程中，由于相关法律法规变更，项目的合法性、收费标准、市场需求等发生变化，导致PPP项目出现造价成本过高、程序性不完善等问题，地方政府不得不就某些要素与社会资本重新进行谈判，甚至出现态度频繁改变、不积极联合社会资本方解决问题等情况，导致项目停滞，直至项目失效。此外，由于经济周期波动或相关政策限制，导致地方财政收入大幅减少，债务风险加剧，地方财力难以支撑约定给予社会资本的财政补贴，导致项目因收益不足而难以继续推进，最终导致政府信用危机。

四、政策建议

PPP项目成功的关键在于满足收益与风险在多方参与者中合法、公平、合理的分配，有赖于一套科学的风险评估体系和分配机制来保障风险防控和治理，更需要项目各方高度的契约精神和完备的立法保障。第一要加快推进PPP立法。过往PPP模式失败案例中，由于缺乏完善的法律法规体系，如果出现项目合约与最新的政策文件不符，地方政府则不得不终止项目，这既损害了社会资本方的合法权益也对政府信用造成严重伤害。因此，以推进国家治理体系和治理能力现代化为遵循，按照共治共享理念，加快制定完善PPP项目的相关法律，将PPP项目的各个环节纳入法制之中，明确地方政府和社会资本方等相关参与主体的权利义务，构建规范合理、权责明晰的法律体系，是有效规避政府信用风险的前提和基础。第二要构建PPP项目动态优化调整机制。PPP项目投资规模大，周期跨度长，项目订立时难以对项目后续情况做出准确预估。随着社会经济政治环境不断变化，中长期项目合约由于受环境因素影响很可能丧失公平和可行特质，政府迫于各方压力存在信用违约的风险。因此，项目合约应设立相应的时间周期进行动态优化调整，既符合客观实际情况的变化，又提高了契约的公正性和合理性，降低政府信用违约风险。同时，为防止政府在合约审查和修正阶段的不合理要求，项目调整应由独立第三方与上一级政府联合开展，并引入媒体、专业人士及社会公众参与监督。第三要规范政府PPP项目中的行政行为。由于政府在PPP项目中与其他参与主体地位的非对称性，其对项目的干预、管制等行政行为对PPP项目有效落地实施具有重要影响。合理规范政府行政行为是PPP项目顺利推进的重要前提。因此，地方政府在PPP项目推进过程中，要合理把握PPP的应用边界，既要坚持“负面清单”的思维规制，又要按照“正面清单”目录动态管理，发挥指导者、监督者的职能，坚守“管办分离”的原则。同时科学划定政府部门对PPP项目进行财政补贴或支持的上限，既保证项目不过分依赖政府补贴，又保证政府财力能够长期可持续助推PPP项目。第四要强化政府部门违约追责力度。地方政府在PPP项目实施中违约成本低于履约成本，甚至违约成本过低是出现政府信用风险的主要原因之一。因此提高政府部门违约成本，加大违约追责和惩处力度，是规避政府信用风险的有效举措。一方面，加大相关责任部门对PPP项目的全面系统学习和典型案例剖析，既要深刻领会失误教训，也要掌握对违约行为的追责处罚措施。另一方面，将PPP项目政府信用风险纳入年终考核和绩效考评，建立违约追责机制，将PPP项目立项、招标、合约签订、建设、运营等环节落实到具体负责人，避免PPP项目全流程出现寻租行为以及盲目强行上马的“拍脑袋”工程。

【参考文献】

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作者：李鹏飞 单位：中共云南省委党校