某县乡镇财政状况调研分析

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摘要：本文针对西部地区某县乡镇财政状况进行调研分析，剖析了乡镇财政刚性支出增加过快、财力增长缓慢、社会公共工作投入缺乏等乡镇财政艰难的缘由，并提出了防范与化解乡镇财政风险、加快农业产业结构调整、强化乡镇财政的自我发展能力、促进产业转型升级等对策建议。

关键词：西部地区；乡镇财政；问题；对策

一、2017年西部某县乡镇财政收入情况及存在问题

1.2017年某县乡镇财政状况

某县境内有10个乡镇，其中6镇4乡，另外行政村多达111个，总面积达7439平方公里，总人口26万，39.54%为乡镇人口。2017年某县一般公共财政收入由年初预算数144458万元调整为154832万元，其中：公共实际收入36406万元，转移性收入90142万元，调入资金21284万元，新增债券7000万元。截至2017年底，某县纳入债券系统的政府性债务余额为129703.9万元，而乡镇两级政府债务达96305.33万元至多，其中：用于公路建设16547.54万元，占17.18%；用于市政建设24136.72万元，占25.06%；用于科教文卫17422.59万元，占18.09%；用于生态建设和环境保护、农林水利建设、工业等其他方面12968.13万元，占13.47%；用于债务还本付息7716.75万元，占8.01%；其他资金17513.60万元，占18.19%。面对增收有限，刚性支出持续增长的局面，如何化解债务，乡镇政府束手无策。

2.乡镇财政存在的困难与问题

(1)财政刚性支出增加过快。首先是财政供养人员不断添加，薪酬不断上涨。尽管中央财政给予一定补助，但是自筹有些存在缺口。其次是财政性增支的缺口不断加大。如乡镇居民最低保证补助、医疗变革补助、住房公积金补助等很多资金需要财政来承当。三是法定支出与各种配套资金不断加大。上级需求配套的专项过多，例如国债、农业综合开发、清洁、义务教学、基本建设、社会保证、公检法司、计划生育、科技、政法、宣扬等专项资金都需求底层财政按比例配套，使本来绰绰有余的县财政呈现了更大的“孔洞”。四是各种合格晋级活动频繁，直接加剧财政负担。(2)社会公共工作投入缺乏，影响到经济和工作的开展。长期以来，乡镇把财力首要用于保薪酬发放、保规范共用经费和社会保障等必需支出，对农业、教学、科技、基建等支出投入缺乏，达不到法定份额，并且绝大部分用于“人头费”，用于工作开展的投入很少，用于开展经济、扶植财路的资金则更少。其有限财力仅能发放薪酬和机关共用经费，对乡镇基础设施、公共交通、环境保护、基础教学、科技开发、公共卫生等工作的开展无力支持。(3)财力增长缓慢。由于某县经济基础薄弱，新增税源增长缓慢，省政府对市县政府、县政府财政管理体制的调整将采取“一刀切”的方式，没有充分考虑县级财政的困难，而市级对县财政又没有增加财力性转移支付，造成县级财政增长乏力，保工资、保运转难度加大，招商引资办企业，培植新的财政收入增长点的能力受阻，刚性增加财政支出因素逐年增多，而增加财政收入因素匮乏。

二、某县乡镇财政困难的原因分析

1.乡镇产业综合实力不强

近年来各项改革政策的实施使得乡镇的经济总量和财政收入有了稳定的发展，一些问题已经基本解决，乡镇的工资发放得到了处理，部门的组织工作也有了一定程度的好转，但是从整个财政形式的大局上看仍然存在诸多问题，乡镇还是出现了资金缺少和改革政策开展后劲不足等问题。特别是基地镇相对于其他乡镇具有更大的社会功能，承担了更多的管理责任，因此各项事业有这个更高的需求，出现财权事权难以平衡发展的问题，矛盾也日益突出，财政管理与制度的建立之间的距离也进一步加大。另外，乡镇人才流失严重，乡镇干部工资报酬低、工作压力大、上升通道窄、流动性差，乡镇很难吸引人、留住人，乡村干部队伍总体上年轻的少、年老的多，进的少、出的多，编制内的少、编制外的多，扎根基层积极性不高。一些乡镇撤并后，原政府所在集镇发展能力退化，难以吸纳人口、集聚要素。

2.财政持续增收依然困难、收支基数核定不尽合理

某县的经济起步于家庭工业，竞争力相对较弱，层次低，产业模式主要为劳动密集型的低端产业，科技成分低，没有明显的附加价值。经济的发展依赖以下四个方面，第一，吸引外资；第二，能源消耗；第三，低成本；第四，低价格，走的是一条外延扩张的路子。也在各种因素上限制了企业的发展。这样的结果将会导致产业能力和种类提升缓慢，制约着财政收入，乡镇的增收前景更是不容乐观，因此发展的道路也异常艰辛。支出基数：一是支出基数标准偏低。目前环比定基数发是主要的规则，该方法将去年收入额列为当年收入基数，这样前一年的收入额就会严重影响本年度的经济增长。二是收入规模过窄。乡镇收入规模中通常未计入增值税和国地税稽查收入等，导致乡镇收入规模狭窄，阻碍了乡镇经济结构的合理化。

3.财政管理制度建设薄弱

财政管理的基础是建立在财政管理制度的建设上的，是财政管理的重要组成部分，在推动财政科学化方面担当重要角色，也是保证精确和仔细处理的重要方法。通常基地乡镇的管理制度建设不被重视，没有统一的规范，在以下方面，如：第一，核算编制；第二，财政搬运付出；第三，非税收入处理，四，政府性基金核算；第五，国有资本运营核算；第六，地方政府债款处理等六个方面没有明确的规定和范畴。再者，即便有了管理规则也还是会出现规则内容繁复，不够精炼，操作复杂，导致实施困难不适用。而同一层次的财政规则有存在多种规则不协调，方式方法不统一，规则范围出入较大等问题。

4.乡镇企业发展变缓，对财政贡献率减少

乡镇企业曾是中国乡镇经济的中流砥柱，但随着全球经济的发展，以及国内各项政策的改变，巨大的经济局势变化使得乡镇企业逐渐失去了往日的辉煌，面对的是艰难的转型时期。加之中央的各项政策严控使得乡镇企业的发展更是满路荆棘，生存环境更差，由于银行贷款紧缩、政府不予重视、职工工资难以到位的困境，乡镇企业很难给乡镇财政做出更多的贡献。更严重的是不少乡镇地区为了扶持自己的乡镇企业而盲目的发展，向银行进行大量的不良贷款，给乡镇政府在财政上造成了极大的压力。

5.乡镇财政失衡

某县的乡村人口占总人口的39.54%，城市化水平低，乡村经济落后导致乡村整体落后。某县的发展模式采用城乡二元体系，遵循先城市后乡村，工业为主农业为辅，市民先于农民的原则，这种社会资源的配置是以城市和市民为根本，将乡村和农民作为城市发展的外围，并为城市发展提供适当的补给。工商业发展往往增速缓慢，加之城乡二元户籍制度和减到差报价机制，乡村农业的发展变得尤为困难，农民仅能有简单的社会再生产能力。乡村经济发展形势极为严峻，前景不容乐观，尽管出台多种促进农业发展的政策，但乡村发展仍是停滞不前。

三、缓解某县乡镇财政困难的对策建议

我国整体的城乡格局还是以乡镇为主，乡镇财政在国家财政中占一定比重，党的提出实施乡村振兴战略，是以习为核心的党中央着眼于党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署。乡镇财政直接关系到广大劳动人民的根本利益，也是促进农村经济发展和社会进步的重要物质保障。

1.防范与化解乡镇财政风险

乡镇财政因其不够完整的管理机制而存在多方面的问题。以前未能从整体上把握乡镇财政危机，也没有很好的意识到这个危机的严重性，因此缺少相应的行为规范准则，使得乡镇财政出现“滚雪球”现象，债务负担越来越大，不按照规定私自担保的现象更是时有发生，更为突出的问题是旧的负债未处理又出现新的负债口，导致乡镇财政状况十分恶劣，甚至严重影响全国经济发展。因此乡镇财政危机必须受到高度的重视，并制定相应的政策加以化解，同时还要未雨绸缪，防止新的危机的产生。

2.以市场为导向，加快农业产业结构调整

某县乡镇财政风险产生的根本原因在于其财力薄弱。因此，防范与化解乡镇财政风险的基础和根本在于加快地方经济发展，增强乡镇财力。政府要做好农业结构调整的区域布局规划，以农业供给侧结构性改革为主线，遵循市场导向，促进乡村产业兴旺。根据自身自然条件和优势资源，发展名、优、特、稀的具有较强市场竞争力的农业产业，使农产品生产上规模、上水平，逐步形成各具特色的农业区域经济。一方面政府鼓励农民创建社会服务中介，将部分生产力从种植业中分离出来，统一管理农业产出的采购、运送、出售等环节，让民间中介为自身所在地的农业生产服务。另一方面，借鉴企业管理方案，扩大农业生产规模，拓展农村业务范围，通过长途运送或是互联网远距离交易等手段，逐步将特色农业产品推向国内外市场。坚持质量兴农、品牌强农，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农村产业振兴。

3.进一步强化乡镇财政的自我发展能力

乡镇处于连接城乡、承上启下的枢纽位置，是推进城乡产业融合发展、城乡基础设施共建共享的重要节点，是承接社会治理力量下沉、公共服务资源下移的重要平台。要按照乡村振兴的要求，以问题为导向，补缺补短补软，不断完善提升乡镇功能，因地制宜指导乡镇发展，明确不同乡镇的功能定位、产业重点、人口规模。加速人才培养战略，促进新型职业农民培育，推进分类施策，研究推进不同类型乡镇发展的措施，探索产城融合特色小镇、农业特色小镇、旅游风情小镇等多种发展路径，推动乡镇可持续发展，充分发挥乡镇的承接带动作用。“统一预算、集中收付、建立应急机制、调整乡镇事权”。推进分类考核，制定差别化的考核指标和考核办法，避免一把尺子量到底。

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作者：胡星汝 单位：辽宁省农业经济学校