界定国库经收处占压财政存款实践思考

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摘要：财政存款由于资金名目繁多，性质难以界定，国库及财政性缴存款管理的法律法规时间较长，缺乏具体操作细则，人民银行各部门工作着重点不同，权责不统一，造成财政性存款缴存及国库资金管理长期以来未得到有效重视，大量属于财政性存款的资金未全额缴存，国库资金流失财政存款被占压现象十分严重，基层人民银行在国库监管及财政性缴存款管理中，如何界定财政存款有些模糊认识，笔者通过查阅财政存款产生以来的大量文件及实地调研检查，对界定财政性存款及在央行履职中的地位和作用作初浅阐述。

关键词：财政存款；界定；依据

一、财政存款在央行履职中的历史地位和作用

（一）财政存款的含义《金融违法行为处罚办法》对财政存款解释为“财政存款是国家财政在集中分配国民收入的过程中，对其中待分配、待使用和结余部分形成的存款，以及财政拨付款项后所形成的存款的总称。财政存款又称财政金库存款，是财政部门存放银行的货币资金，是由历年的财政结余及当年财政预算收入待用款所形成的，具体说，是由财政先收后支的待用款和收大于支的结余款在银行形成的，它可以分为中央金库存款和地方金库存款。我国财政收支实行金库制度，设立中央金库和地方金库，国家的一切财政收入都纳入同级金库，一切财政支出都由同级金库拨付。”《中华人民共和国中国人民银行法》规定，中国人民银行经理国库，财政金库收支。

（二）财政存款在央行成立之初作为信贷资金管理的一种手段1983年国务院决定由人民银行专门行使中央银行职能，为了加强信贷资金集中管理，人民银行必须掌握一定数量的信贷资金，同时国务院将财政金库存款和机关团体、部队等财政性存款，划为人民银行的信贷资金，各金融机构要全额缴存人民银行。1985年银发［85］第281号，明确了专业银行财政性存款业务的范围和职责、缴存时间要求及有关处罚规定，此时财政存款的范围包括：财政金库存款、地方财政预算外存款、机关团体、部队存款等。

（三）财政存款制度变革1998年存款准备金制度改革，对缴存款基本原则重新进行核定，划定财政存款的范围是“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行”，改革主要有两方面的变化：一是将财政性存款中的机关团体、财政预算外存款等划为一般存款；二是规定财政存款是中央银行的资金来源。近些年，部分银行的财政预算外存款科目重新纳入财政存款缴存范围，财预【2010】88号将全部预算外收入纳入预算管理。

二、财政存款的划分及在央行履职中性质和作用的争议

第一，财政存款划分范围认识上的差异。财政预算收入方面税务机关征收的预算收入作为财政性存款，在收缴入库方面基本没有争议，现阶段各基层人民银行“金融机构缴来财政性存款”科目大多只收到这类资金。近几年财政等征收机关征收的预算收入在收缴方面有很多变化，而人民银行财政性缴存款除缴存范围有变化外，其余“仍按原规定执行”央行规章长期不变，很多制度在时间的蹉跎中执行上形成偏差，基层金融机构甚至人民银行工作人员认为非税收入、社会保险基金收入等财政机关征收的预算收入不应作为财政性存款缴存；财政金库存款方面认为财政部门在商业银行开立的扶贫资金、支农周转金、会计核算中心账户等形成的各种财政预算专项存款，已经拨出国库是一般存款。基于以上认识，占财政存款决大多数的资金没有100%划缴人民银行，根据《金融违法行为处罚办法》对财政存款的解释我们认为上述公共财政资金不是机关团体等一般存款，应作为财政性存款。第二，认为财政性缴存款不是货币信贷工具。我国目前的货币政策工具包括再贷款、利率、公开市场操作、存款准备金、再贴现、指导性信贷计划和信贷政策，财政性缴存款未在其中，另外，由于财政性缴存款比例是100%，不具有调节货币供应量的功能。第三，笔者赞同以下观点，认为财政性存款的变化是与经济金融形势以及人民银行履职要求紧密相关。随着货币政策由适度、到适度从紧、再到适度宽松等，央行多次上调或下调存款准备金率，一般存款准备金作为主要货币政策工具被多次使用，而财政性缴存款对货币政策的影响，取决于金融机构对缴存款制度落实情况。当金融机构完整、规范的向人民银行缴存财政性存款时，由于全额缴存没有弹性，对货币政策影响恒定，但当货币政策紧缩金融机构处于“流动性饥渴”，或当货币政策宽松金融机构处于“流动性泛滥”时，制度执行不到位，有可能导致金融机构出现道德风险，财政存款在金融机构与人民银行之间不规则流动，在一定程度上会造成基础货币流失，弱化甚至递减宏观调控政策效应，与央行货币政策相悖，增加了宏观调控的难度。第四，一种观点认为人民银行非商业机构没有追求自身利益的动机，财政存款多点、少点无关央行大碍；另一种观点认为经理国库发挥国库监督职责，是我国市场经济发展和民主政治建设的客观需要。公共财政资金的管理关系到政府能否有效履行公共服务职能、促进国民经济健康发展以及整个社会和谐稳定，公共财政资金的运行管理必须确保全程处于有效监督和制约之下。人民银行作为政府部门和中央银行双重身份，安全、高效、公平的履行国家金库职责，避免公共权力被滥用，显得尤为重要。不言而喻，笔者支持后者。

三、国库经收处业务管理中存在的问题

笔者通过对辖内金融机构实地调研检查中发现国库经收处业务管理不规范问题突出，主要表现在：一是国库经收处把财政性存款中税款收入，必须纳入“待结算财政款项”科目的资金，转入一般的活期存款科目核算，未按100%的比例划缴人民银行。二是国库经收处把财政性存款中的，非税收入、社会保险基金收入，例如、金融机构把专项收入、行政事业性收费收入、具有行政处罚权的行政机关收纳的罚没收入等，没有纳入“待结算财政款项”科目核算，而当作一般存款科目核算，未全额划缴人民银行。三是金融机构把各级财政拨入的各种专项资金，例如、财政部门在商业银行开立的扶贫资金、支农周转金、会计核算中心账户等形成的各种财政预算专项存款，当作一般存款核算，未全额划缴人民银行。

四、财政性存款界定的依据

财政存款在中央银行成立之际，就由国务院划为人民银行的信贷资金，《中华人民共和国中国人民银行法》规定中国人民银行经理国库负责办理国家预算收入和支出。2004年7月22日（人行与银监分设后）银办函【2004】387《中国人民银行办公厅关于国库经收处延压税票行为进行处罚适用法律等有关问题的批复》第二条“关于处罚标准的问题按《金融违法行为处罚办法》第二十二条......处5万元以上30万元以下的罚款。”，国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》规定“各银行吸收的财政存款都必须按照中国人民银行有关规定及时上缴人民银行，不得占压，同时，不得将财政存款挤占挪用到其他科目”，由此可见金融机构：一是国库经收处经收的税款收入，未列入“待结算财政款项”科目；二是国库经收处经收的财政机关收纳的非税收入、社会保险基金收入等，未列入“待结算财政款项”科目；三是金融机构把各级财政拨入的各种专项资金等形成的各种财政预算专项存款，作为一般存款科目，上述三项违法行为进行处罚适用《金融违法行为处罚办法》。另外，中国人民银行令【2001】1号《商业银行、信用社国库业务管理办法》第四十一条“（三）国库经收处将经收税款转入待结算财政款项以外其他科目或账户，视同挪用预算收入处理”。财政部、中国人民银行财预字【1998】201号《罚款代收代缴管理办法》规定代收机构代收的罚款，应统一使用“待结算财政款项”科目专户核算，1999年云南省财政厅中国人民银行昆明中心支行云财综【1999】42号“关于印发《云南省行政事业性收费委托银行代收办法实施细则》的通知”“规定收款专户行...应在待结算财政款项科目核算”。虽然上述文件规定时间较长，但至今仍然具有法律效力。

五、经理国库及财政性缴存款管理中存在的问题

第一，长期以来全额缴存人民银行的财政存款被视为对金融机构的流动性无影响，未得到有效重视。对金融机构而言，财政存款具有金额大、存放时间长的特点，争取财政存款可以取得低成本资金，各金融机构想尽各种办法规避缴存财政性存款，国库资金流失现象十分严重。第二，财政存款规定过于原则，不够具体，缺乏界定财政存款的具体条款，实际操作中有一定难度。第三，最容易导致财政存款被占压是科目使用环节。虽然人民银行总行规定了金融机构缴存的具体会计科目范围，但是，有些金融机构的会计科目说明较为笼统，同时近些年财政资金变化较大，名目繁多，基层行难以根据会计科目说明来判断具体财政资金放入哪个科目核算，客观上导致了财政存款被占压。第四，目前人民银行对存款准备金的管理规定依据（银发〔2004〕302号）：规定货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督、处罚和动用审批工作，会计部门负责存款准备金交存范围的会计科目审定工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作，财政性缴存款是否与存款准备金制度等同管理不明确。同时，财政收入和支出的监管还涉及国库部门，多部门监管难以形成合力。

六、对策及建议

第一，当前财政性缴存款管理的法律法规时间较长，有些规定已经脱离了当时的背景，财政管理制度变革较大，人民银行的制度规定没有根据财政体制变化作相应调整，法律法规制度的障碍分支行难以完整履行职责，建议有关部门重新制定财政性缴存款管理办法。第二，建议明确规定金融机构财政预算专项存款在金融机构应纳入缴存财政性存款核算科目的具体规定及划转国库资金的及时性、准确性的具体要求并对资金性质作详细说明，特别对金融机构的财政预算专项存款作具体解释。第三，加强国库监督管理并适时开展对金融机构人民银行经理国库行为的检查，加强预算资金收纳、拨付全过程的监督管理。

参考文献：

［1］财政存款缴存管理工作中存在的问题及建议［J］.高润霞.内蒙古金融研究.2012（02）.

［2］财政性存款缴存监管研究［D］.徐雯.上海交通大学，2014.

［3］财政存款缴存管理中存在的问题及对策研究［J］.安喜锋.现代商业.2013（09）.

作者：杨春丽 单位：中国人民银行大理州中心支行