乡镇财政资金绩效监管研究

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【摘要】加强乡镇财政资金绩效监管既是适应财政体制改革与发展的客观需要，也是实施乡村振兴战略、实现乡村治理体系和治理能力现代化的现实需要。结合当前乡镇财政涉农项目类型多、资金数量大、监管难度系数逐渐上升的现状与趋势，以H省为例,就如何加强乡镇财政资金绩效监管，提高乡镇财政资金监管水平，提出一些思考与建议,以供参考。

【关键词】乡镇财政绩效监管资金监管

一、引言

2018年9月1日，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），指出：“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资金配置、提升公共服务质量的关键举措”。《意见》的出台，给财政体制改革与发展指明了方向，也给乡镇财政承担的资金监管责任提供了实践依据和路径方向。结合当前乡镇财政涉农项目类型多、资金数量大、监管难度系数逐渐上升的现状与趋势，加强乡镇财政资金绩效监管的研究与探索，对于提高乡镇财政资金监管水平，深入推进乡镇财政资金平稳高效运转，具有重要意义。

二、乡镇财政资金绩效监管的困境与障碍

目前，乡镇财政资金绩效监管还没有一个权威的解释与法定的概念，本文提出的乡镇财政资金绩效监管是指运用绩效的理念、方式、手段来加强乡镇财政资金监管，提高监管质量，增强监管效果，达到资金运转高效快捷、安全可靠的目的。通过绩效监管的视角来探索当前乡镇财政资金的监管实践，还存在如下困境与障碍。

一是政策法规依据缺乏。2010年以来，财政部相继制定了《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》《财政部关于印发乡镇财政资金监管工作办法和流程的通知》《财政部门监督办法》。结合工作实际，H省也相应制定了《H省乡镇财政资金监管办法》《关于进一步明确乡镇财政资金监管工作职责的暂行规定》《关于加强乡镇财政资金监管能力建设的指导意见》。2018年，针对资金监管职责中“越位、错位、缺位”的问题，H省财政厅印发了操作性较强的《乡镇财政资金监管明责确责办法（试行）》《省财政厅关于支持乡镇财政加强资金监管工作的指导意见》。实践证明，通过相关办法与制度来进一步强化监管职能、建强监管队伍、完善监管方式、创新监管手段，对推动乡镇财政资金的平稳安全和使用效益，具有非常重要的意义和作用。但从工作实践来看，目前的乡镇财政资金监管还只属于传统监管的层面，还达不到绩效监管的地步。乡镇财政资金绩效监管看似是熟悉的概念，其实是一个新的领域，且是一个未实施与展开的工作。虽然过去的规定、办法、制度涉及到绩效的相关理念，但没有系统完整地来制定印发关于乡镇财政资金绩效监管的指导意见、办法或制度。也就是说，加强乡镇财政资金绩效监管还缺乏顶层设计。理论是行动的先导，要在乡镇财政资金监管上体现绩效理念、绩效原则、绩效操作，前提是建章立制。为此，加强乡镇财政资金绩效监管制度建设是当前亟需要做的工作和研究的课题。

二是资金监管基础不牢固。按照财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》的要求，乡镇财政资金监管的工作目标是将有所有安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金以及部分乡镇组织的集体经济收入全部纳入监管范围。而乡镇财政资金的使用方向和对象主要在村级，重点在农村。从近几年乡镇财政资金监管的情况来看，村级运转困难成为资金监管的主要矛盾，如果在资金监管的方向上提出绩效监管，从某种角度来讲，矛盾更加突出。一方面，一般每个村全年转移支付只有4－5万元，而一般一个村正常运转一年需要资金10万元，有的村甚至更多，特别是村级集体经济发展滞后无经济来源的，更显捉襟见肘，巧妇难为无米之炊。结合2019年中央脱贫攻坚专项巡视“回头看”，也充分反映了H省发展村级集体经济比较薄弱的现实问题。如果村级领导时刻为筹措资金来源而发愁，哪有心思配合监管部门搞自检自查，即使做也是被动应付。另一方面，由于经费不足，日常工作亟需运转，很多村级领导只有通过挤占村级项目专项资金来维持正常运转，造成合理不合规的现象和问题，甚至形成恶性循环。固然，挤占村级项目专项资金来维持正常村级运转是监管的职能范围之内的，但不是绩效监管的主要目的和所需的最终结果。按照绩效监管的理念和思路来看，只有正常稳定的村级运转，才是确保绩效监管真正有效实施的基础和前提。所以，村级运转困难成为乡镇财政资金绩效监管的难题。

三是资金监管关系未理顺。目前，大部分乡镇财政资金由项目主管部门分配与主导。项目资金按照“谁申报、谁确定、谁负责”的原则，财政部门退出资金项目申报、审批等环节，但目前项目主管部门将资金的监管主体责任转嫁给乡镇财政承担，要求乡镇财政专管员在资金的申请表中项目验收签字盖章否则不给项目实施单位分配资金的现象还比较普遍。尽管H省财政印发的《关于进一步加强财政涉农资金监管的意见》《关于加强乡镇财政资金监管能力建设的指导意见》等规定,明确强调了“谁的孩子，谁来监管”的原则，但资金监管与被监管、监管主体与非监管主体的关系还没完全理顺，还需在政策规定与实践中剖析原因,寻求对策；还需通过职能职责清单梳理、落实主体责任等多种途径来进一步理顺关系。四是资金监管实践不顺畅。具体表现为：第一，忽略式监管。地方县市区主要精力放在乡镇经济发展和资金筹集上，在一定程度上，存在“重发展、轻监管”“重资金分配、轻使用监管”“重项目申报、轻后期监督”的现象，以至于对乡镇财政资金监管认识不足，忽略了监管的地位作用与具体实施。第二，粗放式监管。实践中，监管计划不周密、不落实，对问题监管不深不细不全的现象还不同程度地存在。第三，低效式监管。一些乡镇涉农项目数与资金量本来就比较多，依托现有乡镇财政专管员力量全部监管到位，是非常困难的；另一方面，对于类似耕地地力保护补贴，乡镇财政专管员查查到人到户情况，还能胜任，但对于一些项目资金，涉及众多政策、技术参数等复杂因素，就显得力不从心，监管效果大打折扣。第四，风险式监管。目前，乡镇财政资金已是各级巡视、巡查、审计、督查的重点。由于乡镇财政肩负着就地就近监管的责任，稍有不慎，就会躺着“中枪”，从而使乡镇财政资金监管成为“风险监管”的代名词。

三、加强乡镇财政资金绩效监管的路径

时代在进步，创新在前进。引入绩效监管将是新时代加强乡镇财政资金监管建设的一个重要方向，是改变现有传统监管理念不新、质量不高、效果不明显的有力武器和致胜法宝。加强乡镇财政资金绩效监管将会较大幅度地提高乡镇财政资金运行效率和质量，将会以良好态势改变农村村级事务运行环境，将会以强大的引导力推动农村治理体系和治理能力现代化进程，也必定会促进农村经济和社会高质量发展。结合当前乡镇财政资金监管现状，要坚持以实际效果为导向，以具体问题为着眼点的原则。乡镇财政资金绩效监管可以在当前和今后的工作实践中朝着“绩效监管政策充分、绩效监管基础牢固、绩效监管关系清晰、绩效监管体系完备”的条件和目标，逐步研究并破解相关困境与难题。

一是加强问题研究与顶层设计。春秋时期，孙子研究战争的胜负规律，提出了“校之以计而索其情”的著名“长计理论”。同样，在乡镇财政资金监管实践中充满了矛盾，也蕴藏着规律，这就需要我们必须静下心来、真实客观地分析监管现状，探究监管利弊得失，摸索有益的方法，总结可推广的经验，在筹划设计绩效监管机制与制度上努力。为此，要带着绩效监管的问题，深入群众、深入基层，到一线的补贴发放、项目建设、资金核算、违规案例等现象和问题中探究真知、找出路子，寻求绩效监管规律和思路。在大量的调查研究基础上，加强科学评估、分析论证，要征求多方意见以及吸纳从事绩效课题研究相关专家的意见，科学组织并拟定乡镇财政资金绩效监管的指导意见或办法等一系列的规定制度，让乡镇财政资金绩效监管有法可依、有章可循。

二是夯实资金监管基础。乡镇财政资金使用方向在农村，监管的方向也在农村。“三农”资金是乡镇财政资金的重要组成部分。2020年，中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期完成全面小康的意见》强调要优先保障“三农”投入的力度，力助乡村振兴战略的实施。这既是对资金投入的要求，更是对资金监管的要求。要紧紧抓好村级运转稳定工作，夯实资金监管基础，确保乡镇财政资金绩效监管有效实施。第一，加大村级运转投入力度。一方面，中央、省、市级要加大转移支付的规模，特别是要倾斜老少边穷等经济比较落后的农村地区；另一方面，县级财政要统筹安排足额资金，做实预算编制，让村级运转有坚强有力的资金支撑。第二，大力发展村级集体经济。2019年H省委组织部、省财政厅大力支持了全省1168个行政村，2020年继续支持834个行政村，目的是输营养、补短板、求发展，不断壮大村级集体经济，增加村级集体收入。当然，光靠上级支持是不够的，还需要县乡村三级特别是村干部要带领群众，主动适应新的市场形势，因地制宜，充分挖掘本村的优势产业、特色项目，竭尽所能、所力、所物把村级集体经济发展更强更好，通过稳定可靠的村级集体经济收入来促进正常的村级运转。第三，营造监管的良好氛围。氛围浓、矛盾就少，思想就会更重视。要采取有利时机，利用多种形式给村干部、合作社理事及相关人员进行宣传教育，明白加强乡镇财政资金绩效监管的重要性及违反规定受处罚处分的危害性，让大家明白违法违规绝对不行，合理不合规也不行的道理。

三是清晰资金监管关系。关系明则任务明，关系清则责任清。要坚定不移地坚持“谁使用、谁主管，谁负资金主体责任”的原则，进一步贯彻执行《关于进一步加强财政涉农资金监管的意见》《乡镇财政资金监管明责确责办法（试行）》等制度与办法，在权责利上，明确资金监管与被监管、监管主体与非监管主体的关系。其次，在操作层面上，县级财政要结合监管实践，制定科学、细化的监管对象、监管主体、监管责任等因素的实施细则，让乡镇财政监管人员知道自己哪些该做，哪些不该做；哪些必须监管，哪些不该监管，哪些属于协助监管等正负面清单，让乡镇财政监管人员清晰职责、清白是非、清楚对错，真正做到明责、确责、尽责，不缺位也不越位。第三，县级财政要积极做好与项目主管部门的沟通、协调及相关监管机制的联合制定与印发，避免相互扯皮、甩锅推卸责任。同时也要做好乡镇财政干部激励鞭策工作，形成良性机制。让他们卸下思想包袱、轻装上阵，走出“被问责、被处分”的风险阴影，为乡镇财政资金监管工作不懈努力、积极奋进，体现更多的绩效正能量与奉献精神。

四是建立科学合理的绩效监管体系。乡镇财政资金监管是一项具有重要意义的实践活动，关系到关于“三农”工作重要指示精神的贯彻落实，关系到乡村振兴战略的全面展开与顺利实施。科学确立全面系统的乡镇财政资金绩效监管体系，对于当前和今后都非常有必要。首先，以绩效目标为主导，确立乡镇财政资金绩效监管的正确方向。目标监管既是传统理念，又是创新理念。任何一项实践活动，只有目标越明确越清晰，才能越可靠越管用。尽管乡镇财政资金绩效监管是一个新课题，但着眼点和落脚点还得从资金的高效运转与安全稳定上做文章。为此，围绕乡镇财政资金绩效监管，必须在目标设置上要体现科学化、精细化，要体现靶向制导、精准锁定，实现真正的绩效价值。结合工作实践，笔者认为，绩效的目标应该区分为总体目标与具体目标。总体目标即对乡镇财政资金事前、事中、事后进行绩效监管全覆盖，实现资金高效运行和安全稳定。具体目标：乡镇财政资金预算编制要强化绩效监管方向，要设置资金执行主体、监督主体、问责惩处对象等体现目标设定与监管结果紧密相连的内容。预算执行要强化资金运行与监管同行、执行进度与监管举措同频、问题报警跟踪与纠偏纠误纠错同步。资金流程终端或者决算环节要强化不漏一账一目、不遗一分一文，体现严字当头、刚性监督。绩效监管结果要强化整改反馈、奖优罚劣、成果转化等一体化的后续跟进机制。不仅要形成“花钱必问效、无效必问责”的局面，更要突显绩效监管的强大威慑力和震感作用，让乡镇财政财政资金绩效监管成为新时代农村经济和社会发展最硬核的保障方舟。其次，以规范绩效监管路径为突破口，推进乡镇财政资金绩效监管有效落实。科学规范的绩效监管路径是资金高效运转、安全可靠的有力保证。乡镇财政资金区别于其他项目资金，本身就多、杂、散，不容易引起各级的高度关注，也不利于集中监管，很容易被忽略。针对于此，加强对乡镇财政资金监管的高度认识与深刻理解是绩效监管的首要路径。要改变过去“可有可无”“甩给农村局（科、股）不管不问”，或者直接甩锅让乡镇财政唱独台戏的局面。各级财政特别是县级财政应将乡镇财政资金监管列入年度计划，经费列入年度预算，考核列入单位评先进优条件。个人监管工作实绩突出的要作为晋级（升）的重要参考依据。严密组织乡镇财政资金监管是绩效监管的重要路径。县级财政是联络上级财政与乡镇财政的核心纽带，起着承上启下的关键作用。结合每年乡镇财政资金的结构规模、性质特点，县级财政应严密制定科学的乡镇财政资金监管计划，明确责任领导与分工，加强与其他日常工作的紧密衔接与协调，落实相关责任制度与有效工作机制，确保乡镇财政资金监管不走过场、不掉链子，达到真监管、监管真，确保绩效监管落细落实落地。

充分利用各种有效监管手段是绩效监管的关键路径。有效的手段是通向成功的密钥。古诗讲：“挽弓当挽强，用箭当用长”，这充分强调了手段的重要性和必要性。目前，加强乡镇财政资金监管，运用日常的人力、物力等传统方式的监管，是基础的也是必须的。随着时代的变化，我们要在S市某区“乡镇财政资金监管信息系统”成熟监管平台的基础上，不断加强互联网+、大数据、云计算、区块链等新型手段的学习与建设，促进监管手段的不断更新和有效运用。另外，要充分利用好纪委监委、审计、财政监督及第三方机构等多方力量，也是我们抓好绩效监管使之事半功倍的有效手段和可靠保证。再次，以提升监管人员素质为切入点，提升乡镇财政资金绩效监管质量。达到绩效监管的目的，除外部条件之外，还得从监管人员自身上加强培训、学习，提高过硬监管本领来适应和打赢每一次监管实践之战。一方面，要采取多种形式的培训模式，扩大覆盖面、拓深知识面，提高效果和质量。比如：H省从2020年开始，拟采取第三方优质资源组织全省乡镇财政干部多方位、多层次、多批次轮训，以达到“书本找不到、院校学不到、工作很需要”的目的。另一方面，要采用严格考核手段，保证学有所思、学有所获、学有所得。加强监管人员的自我学习是提高素质的有效方法，其中主动学、自觉学、终身学是提高自身素质最好的途径。要加大思想启发教育，促进自我学习的氛围，让学习成为习惯、让习惯成为自然、让自然成就本事。加强监管人员的实践锤炼是提高素质的关键举措。乡镇财政资金监管本身就是一项在农村地域范围内的实践活动，只有深入群众、深入一线、深入具体项目，才能真正能看到、听到、感受到资金运行的具体现象和问题。作为一线的乡镇财政监管人员要多驻村、多走访、多到现场，认真抓好工作监管日志登记、问题线索跟踪、工作底稿备案等多种有效的工作实践机制及日常工作制度落实，切实做到实践出真知、实践练本领、实践提素质。

参考文献

[1]韩晓明.预算与绩效管理一体化：框架与策略[J].财政监督,2018,(19).

[2]李承宏.全面实施预算绩效管理的要点、难点与推进思路[J].财政监督,2019,(03).

作者：刘林林 单位：湖北省财政厅农村处