谈财政预算合宪性控制问题
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摘要:我国财政预算具有公共产品、公共服务属性，是为满足普通公民基本生存、人格尊严与社会发展，而制定的与社会经济、公民需求相符合的财政收支办法。根据《中华人民共和国宪法》的相关规定，围绕盈利性、非盈利性公共项目，对现有财政预算宪政理论、分权理论展开深入研究，探讨不同层级政府所做的财政决策、财政支出，是否符合宪法基本属性要求，并提出财政预算体系结构、规范运作的发展策略。
财政预算作为各级政府基本财政收入、支出的主要计划，通常会按照一定标准，对每年度不同门类的财政收入、财政支出数据进行拟定，交由立法机关作出审批，以实现政府未来一定时期内收支的合理管控。传统财政预算主要着重于税收领域的收入核算，缺乏对财政支出制度、财政支出合宪性的量化研究，所得到的有关财政收支事实价值判断，就存在一定理念与参照错误的问题。这一情况下，通过围绕财政收支制度、财政预算合宪性等法律规制，对财政支出与宪政、行政分权之间的逻辑关系展开分析，以宪法体系、宪法属性标准为指导，明确公共财政预算的边界、责任分配，为国内财政预算合宪性路径的选择提供借鉴，以保证政府财政政策、财政支出运作目标的客观合理性。
一、财政预算合宪性的主要内涵概述
财政预算作为政府参与社会活动的主要方式，不仅仅涉及经济领域资源整合、利用的事实，还与国家政治制度、法律法规存在着紧密关联性。而《中华人民共和国宪法》作为国家的根本大法，其在司法执行过程中通常关注立法、执法的合宪性，采用司法审查方式维护不同社会主体的合法权利，包括国家组织权力、普通公民权利两方面内容。从宪法的合宪性角度，对财政收入、财政支出的宪法地位，以及财政预算实质、宪法法规之间的矛盾冲突，作出深入解读分析，可以最大程度起到规范国家权力、保护普通公民权利的发展目标。因而，财政预算中有关公民基本权利的运作执行，已经在宪法中有直接、具体、明确的规定。所以，从财政预算合宪性的实质、运行形式方面来看，在我国社会经济快速发展的形势下，与财政预算相关国民权利范围、权利内容更加多样化，公民权利不仅包括基本权利，还包括非基本权利、自然权利等，但并非所有权利都属于法定权利，其中生命权、人身自由、安全权等基本权利，为财政预算合宪性的实质要求。而人的尊严和幸福等模糊性权利，往往要依赖于国家行政机构、公民等主体的积极参与，得到进一步完善与实现，但总体上，形式意义仍然大于实质。因此，以宪法为根据的财政收入、财政支出控权限制，不可能选用严格的百分比方式进行控制，而需要采取更加灵活、客观的价值评判方案，为不同公共基础设施、服务产品的财政投入，提供合宪性控制的弹性空间。
二、我国政府财政预算的类别划分
1．中央财政预算与地方财政预算相比于地方财政预算而言，中央财政预算有着清晰的制度规范、理论论证，向全国不同地区、不同类别单位提供公共产品。如中央财政行政级次更高，在财政预算上通常着重于财政收入资金的再分配，包括公共基础设施建设的财政支出，以及医疗卫生、教育、养老等社会保障服务的资金投入，根本目标在于维持社会公民的生存权利、人格尊严和发展权利。但与此同时，中央财政收入、财政支出，也会借鉴与遵循市场化运作模式，按照本国行政职权的范围、工作任务要求，对部分财政预算作盈利性规划，如国家养老金等财政支出，已经开始通过市场化运作来实现保值增值。但中央财政预算归根结底，还是为全体国家公民提供公共服务的一种社会资源收入、分配与管理模式，在公共基础设施、公共服务产品等的建设方面，与其他社会公共服务无差异。而地方财政预算是中央财政预算的实施与补充，更符合某一地区社会民生的基本需求达到公共支出目标水平下的财政补助最小化。但地方政府财政预算权利、财政收支范围，相比中央会得到较大程度缩减，这在《宪法》中已经有明确的规定与限制。且由于不同地区自然环境、人口数量、经济状况的差异性，不同地方政府在财政预算、财政支出方面，也有着较大差异性。地方政府财政收入和支出，往往围绕着与民生较为贴近的公共服务产品，但现实情况下会与原有的政府预算存在一定出入，由于政府行政力量的干涉，可能有部分公共基础设施建设的财政预算，被投入到出于政绩考量的无关性公共产品方面。
2．财政预算收入、预算支出与制度外支出从财政预算管理的角度，将财政预算分为预算收入、预算支出与制度外支出等内容，其中预算支出为狭义的财政预算支出，而财政预算支出、制度外支出等共同构成了政府预算支出。公共财政预算收入，是中央及地方政府部门的各项税收入以及行政事业收入、国有企收入、罚没收入、其他收入等的总和。但公共财政预算收入，一般不会与其他预算收入混淆，也就是说，政府用于公共支出的财政预算，通常以各项税收资金为主，而不会将经营性财政收入用于公共产品服务。而预算支出则需要政府层面的决策，主要包括公共性基础设施建设、产品服务支出以及其他行政事务正常运转的人力、物力支出。制度外支出则来自于预算外的资金支出，包括各地区企业部门或单位的经营、管理支出，这些支出通常不纳入财政预算之内。从宪政的合宪性角度，审视各级财政预算支出是否具有全面性、合理性，必然要从公共基础设施、社会保障性服务建设，是否能满足普通公民的基本权利进行思考分析，只有将财政预算用于全体公民福利的提高，才能保证财政预算标准、检验衡量方案的客观准确性。
三、我国财政预算的法律制度及合宪性缺陷分析
1．财政预算的法源制度及合宪性审视在财政预算法律制度标准、法规落实等的研究中，首先要从财政收入、财政支出法源层面，对财政预算宏观、微观立法，以及不同财政职能发挥与落实，作出合宪性标准的审视与检验。当前有关于财政预算的法源制度，通常包含宪法，以及民法总则、合同法、劳动法、物权法、教育法、知识产权法等其他基本法律内容。对于不同地方政府财政收入、财政支出，应根据法源法律对财政收支渠道、分配方式等的规定，加强基础财政运行模式的干预和管理。因此，相比于其他法律规范，财政预算法源制度的建设，主要目标在于规范财政收入、财政支出，补充和弥补其他法律漏洞，以保证不同法源制度在财政预算规制、管理中的秩序统一性。如《宪法》中有关公民私有财产保护的法律，见于第十三条:“公民合法的私有财产不受侵犯。依照法律规定，国家对公民的私有财产权、继承权作出保护。”只有在出于公共利益需要的情况下，国家才有权依照法律规定，对公民私有财产进行征收或征用，但要给予其与之相符合的补偿。这其中征税作为国家合法的财政收入，反映出国家、公民之间的请求与被请求关系，而财政税款征收工作的实现，需要国家、公民双方都遵循宪法中的权利与义务要求，推进各项公共经济活动的正常运行。而国家在完成财政税收工作的同时，也有责任提供公共基础服务、行政性服务。而《中华人民共和国教育法》等基本法律，则从社会保障方面对普通公民权利予以保护。《教育法》第42条规定，国家财政要将义务教育全面纳入基本保障范围，义务教育经费由国务院、地方政府等行政部门拨款予以保障，包括学校建设、教师工资、教师编制等的标准化保障，及时、足额向各级学校拨付义务教育的财政经费。由此可见，在我国成文法源制度的限制下，各项财政收入、财政支出的具体执行和落实，要符合现有成文制度、习惯规则等规定，尽可能保证国家公权力行使受到完善的法律约束。
2．各级财政预算制度的合宪性审视与缺陷财政预算的资金收支包括横向扩展、纵向延伸两方面内容，不同地方行政部门的财政预算体制，通常围绕中央政府、地方政府的财政资源分配关系进行展开，分为省区或直辖市、地市、县市、乡镇等多级政权体系，如何在不同地方权利分散情况下，对财政预算过程中的行政干预、资金收支活动作出有效协调，成为财政预算制度关注的主要问题。所以有必要在《宪法》法律法规约束下，包括宪法对财政预算职权、税收立法权等的规定，加强财政预算制度规制、合宪性审视，然后从横向、纵向方面进行地方政府财政制度的改革与对接，以满足上级公共财政预算、财政管理对其的要求。中央政府在财政预算方面处于控制地位，通过制定一系列宏观政策，扩大中央在财政收支总额中所占比重，增强中央政府、地方政府之间财政联结，而且借助于转移支付等方式，平衡中央和地方政府的财政预算支出，以此维持各地区财政运作、经济社会的可持续发展。这一情况下地方政府机构的公权力被削弱，在地方税收、财政支出等的行政管理方面，所拥有自主性较小。虽然分税制改革，为地方政府行政权利的拓展、执行，提供一定的资金留存空间，但地方仍不具有完全的财政产权、自主权。如河南省《关于完善省与市县财政体制的通知》、山东省《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》等财政制度，主要针对县市改革增值税、企业所得税的分配留成，进行财政预算资源的分配调控，地方政府仍旧扮演着中央财政预算的角色，部分有利可图企业往往被收归国有，地方政府财政预算捉襟见肘、财政需求难以得到满足。而从财政预算制度的横向延伸拓展来看，部分贫困地区地方政府在公共预算管理中，由于其不具有公共产品和服务控制、决策实施的能力，使得地方财政预算制度的建设存在缺陷，或者只能由中央政府代为接管，这也是地方财政收入、财政支出工作面临的主要问题。
四、合宪性标准下财政预算控制策略研究
1．现有财政预算制度的法制化改革近年来随着我国社会经济的快速发展，建设性财政支出仍然在政府财政资金中占有较大比例，且并未受到国际金融危机影响而放慢脚步。在这一情况下，我国财政预算制度、财政预算规划的法制建设，要将公共性财政支出、国有企业财政支出进行分离，建立具有明确款项的基本财政收支方案。如《宪法》对于中央政府财政投资活动的合理管控，要从财政预算制度、财政预算方向及内容着手，将国有企业财政投资交由银行主体，通过信贷维持企业自身正产运作。而中央及地方政府的财政支出，要构建起以公共化服务为主的财政预算制度，对财政支出的具体方向、项目建设类型等，作出明确规定与规制。如在我国土地财政支出方面，应围绕经济适用房、廉租房、限价房等财政投入方向，严格控制中央财政、地方财政支出的构成比例，并在《宪法》中对普通公民权利进行法治化约束，以尽可能实现财政预算制度、财政预算支出的公正民主化。
2．财政预算政府公权力的合宪性控制中央政府、地方政府在财政收支方面的非对称型关系，大大增加了地方政府财政税收、财政工作执行的压力。尤其对于纯非营利性、公益性的公共支出而言，包括医疗卫生、公共教育等事业的财政支出，在中央、地方政府之间的支出分配不成比例，地方政府转移支付任务较为沉重的问题，依然存在于各级财政收入、支出与盈余之中，各级政府纵向财政预算的控制权限的差异大。因此，对于医疗卫生、教育、养老等社会保障事业，以及公共基础设施建设的财政预算支出，要从政府公权力、公民私权利角度着手，依托《宪法》中有关公民权利保障的法律法规，进行政府财政预算的公权力约束，在法治化框架内探讨政府行政职权的范围、职责等内容，加强财政预算支出事前、事中和事后的控制，保证财政预算支出程序的公开、公正和透明性。
3．开展财政预算转移支付的宪法规制由于不同地区自然环境、人口规模、民族构成及经济状况的差异性，各地方政府在财政横向延伸拓展的过程中，通常会采取不同的财政预算决策、资金分配与运作方式。特别自1994年分税制政策实行以后，基层政府的财政职能、财政权利被大大削弱，中央政府对财政收入资金的预算、配置权利大大提升。因此依据《宪法》有关财政预算的法律性约束，由中央政府为主导，对财政预算转移支付的范围、资金量等，作出合宪性的有效控制。根据《宪法》中财政预算转移支付的规定，通常其包含一般性转移支付、专项转移支付、民族区域转移支付与税收返还等内容，按照不同地区财政收入、财政支出差额的标准，核算一般性转移支付、税收减免，与基本建设支出之间的差额，逐步减小各项公共事业费用支出，与地方财政预算、转移支付资金之和的差额，保证不同财政收入、财政支出要素具有客观性和可操作性。如地区省级政府对以下行政机构的财政转移支付，要准确设定公共经费支出标准、税收返还比例，按照区域财政税收、经济收入状况，开展财政转移支付的规范化、法治化建设，逐步实现财政预算管理的宪法规制。综上所述，宪法规范囊括了社会公民所有的民主价值诉求。地方政府财政收入、财政支出是否符合宪法法律规定，其考量标准在于是否维护公民基本权利、普遍利益。但不同地方政府财政收入、财政支出工作的实施，会带有一定的机会主义倾向，若地方财政无力负担公共产品服务，则需要中央对其作出财政补贴、税收减免等帮扶。因此，通过对财政预算决策、财政收支等范围作出有效平衡与限定，对财政预算转移支付帮扶力度作出宪法规制，才能达成最广泛意义上的财政立宪与合宪。
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作者：郭涛 郎志恒 单位：郑州大学