乡镇财政预算管理思考

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《新预算法》的颁布表明：财政工作逐步从经济管理向国家治理转变，逐步从账房先生向改革先锋转变，逐步从粗放型向精细化、专业化方向转变，逐步从被动、单一型向主动、综合型转变，乡镇财政处于我国财政体系中最基层的地位，是部门预算的末级单位，乡镇财政预算编制与执行的科学性、严肃性，将直接影响乡镇政府履行各项社会公共服务职能，现就乡镇财政预算管理，结合本人多年的乡镇财政工作实践，就如何进一步提高乡镇财政预算管理水平，作一些简单的探讨。

一、乡镇财政预算管理存在问题

首先在预算编制上，一是科学性不足，主要表现为：不是科学调研测算，而是闭门造车估算，没有按预算编制的程序进行深入具体了解、分项目科学测算，从而不能完全掌握部门实际情况，仅凭往年数据估算了事，“拍脑袋”的决策很多，最终形成“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”情况；二是完整性不够，主要表现为：不是科学细化而是粗糙笼统；对一些人员经费外的基本支出，往往以上年数作为本年的预算数，没有考虑一个科学增减率；对项目支出安排与测算，没有进行分项目细化，科学测算，仅以大概数、大条框作为其预算数。三是合理性不强，主要表现为：不是量入为出，而是政绩需要。随着农村基础建设不断加强，义务教育、医疗保险、养老保险等的不断推进，致使财政支出额度越来越大，收支矛盾日益突出。再加上，部分乡镇领导为了“政绩”需要，在没有考虑自身承受能力的前提下，缺乏计划和科学管理，背离“量入为出”的原则，增加了财政负担，扩大了财政风险。其次在预算执行上，约束力不够，主要表现为：预算执行的法定约束性不够，支出随意性较大，挤占、挪用司空见惯，究其原因，主要是领导的政绩观和上级考核的指挥棒，最终造成“前任铺摊子、要面子，后任背债务、挑担子”的不正常现象。再次在预算监督上，人大的监督缺位，审计机构对预算各环节的监督审查流于形式，“问责”机制停留在纸面上。这些问题在一定程度上影响了乡镇财政预算职能的发挥。

二、加强乡镇财政预算管理的对策

（一）强化组织管理保障，提高财政管理水平

1.加大培训宣传力度，强化预算法定意识。领导重视是各项工作顺利进行的前提。乡镇领导对预算管理知识的掌握，有利于依法治财理财，县级领导对预算管理知识的掌握可以避免考核指挥棒对乡镇财政预算执行的干扰。因此应采取多种形式对各级领导进行《预算法》等相关法律、法规的培训，从思想上高度重视乡镇财政预算管理。

2.建立健全组织机构，合理设置岗位。根据乡镇财政承担的职能和工作需要，乡镇政府应当单独设立乡镇财政管理机构，明确乡镇财政机构性质、职能定位和岗位职责。为落实预算法定、支出法定原则，有条件的地方最好实行编制单列，垂直管理的模式。乡镇财政所应设总会计、预算管理、项目资金管理、涉农补贴资金管理、国有资产管理、政府性债务管理、票据管理、档案管理、出纳等主要岗位，提倡一人多岗、相互交叉监管。根据乡镇财政管理岗位特点，有计划、分层次组织开展各类针对性强的乡镇财政业务培训和实践案例分析观摩，建立长效培训工作机制，保持财政工作人员合理的年龄结构和知识结构，保证队伍的活力。

（二）完善预算编制程序，提升部门预算质量

1.把握预算编制程序关。为了提高乡镇预算方案的准确性和权威性，一般采用“二上二下”的“切蛋糕”过程，“一上”是预算编制前，要求各分管领导根据全镇总体发展规划及上级相关要求，上报各自分管线下一年度需实施的各项目资料及所需的资金。“一下”根据当地实际情况，结合县财政局下达的经济计划、指标、收入总量等科学测算，根据全镇总体发展规划、轻重缓急等要求，切块好各线资金总量。由各线分管领导根据各自的资金总量及项目，最终确定下一年度实施的项目及所需的资金。“二上”是指根据各线最终确定的项目及所需的资金，依据功能科目分类原则，认真编制好预算草案，提交镇人代会审议。“二下”是指经镇人代会审议通过后的正式预算方案，镇人民政府发文执行，并报县财政备案。

2.把握预算编制的质量关。预算编制之所以粗糙，其原因之一就是笼统的估算了总的资金。从细化部门角度出发，对规模相对较大或涉及多个科目的部门，必须先按部门（分线）编制。根据“一下”指标数，可分为党群线、经发线、社事线、城建线、社会综治线等；各线按项目再细分，例如经发办可分为各招商引资、产业集聚、转型升级项目建设等，社事线可分为教育、卫生、计生、民政救助等。由小见大，由各条线各部门认真做好预算，然后由财政所进行“二上”统稿，同时，财政线的同志平时要沉下身去，亲临一线，做个有心人，掌握第一手资料，使预算结果详细、精确。真正做到硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出。

（三）提高预算执行约束力，加强政府债务管理

1《.预算法》第二十一条规定：乡镇人民代表大会“审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令”。第十三条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。为此，根据“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的要求，严格执行“收支两条线”管理，乡镇财政部门要制订和完善各项规章制度，建立起一整套纵横联动的财政监督机制和内部控制程序，使监督检查贯穿于财政资金筹集、分配、拨付、使用、验收的全过程。经过本级人代会批准的预算，非经法定程序，不得改变；未经人大批准，不得调整预算。镇人大要开展事前、事中的监督检查。主要检查预算资金是否按部门预算规定的执行，有无挪用移用现象；检查预算资金是否足额到位，有无截留挤占现象；检查预算调整有否经过法定程序，有无越权调整的现象；审计部门要加强事后审计监督，对审计发现的问题，有否及时整改落实，对拒不整改的有否真正启动“问责”机制，通过检查监督，督促乡镇严格按预算办事，强化预算约束。

2.加强政府债务管理，严格执行政府性债务审批制度，贯彻落实偿债准备金制度，严格按照政府性债务管理的有关规定，遵循“借得巧、用得好、还得起”和“量入为出，收支平衡”的原则，有序化解现有债务，切实防范财政风险。对于乡镇政府债务而言，借债与偿债之间存在着一定的时间差，随着社会的不断发展政府官员轮换也更加频繁，决定举债的与安排偿债的往往不是同一任领导，在缺乏责任保证、制度保障的条件下，常常会影响债务的正常偿还。因此要进行科学测算乡镇政府债务规模，举债规模要与可用财力增量和财政承受能力相适应，实行债务警戒线报警机制和审批机制，对临界的要及时提醒，对越界的坚决不审批，防止将来还贷时对财政造成冲击。县政府要清理取消各种不切实际的达标升级和考评活动，加强政策协调，既为老百姓办实事，又不增加镇财政支出压力。

作者：谭冬木