小城镇建设与乡镇财政体制改革分析

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摘要:随着我国社会经济的迅速发展，城市化水平的不断提升，如何推进小城镇建设已成为了实现我国社会发展与农村发展的重大战略。现阶段，我国小城镇财政体制改革与发展中仍然存在诸多问题，严重影响我国广大农村地区的经济社会发展，加快乡镇财政体制改革迫在眉睫。对此，本文以我国部分地区为例，就小城镇建设与乡镇财政体制改革进行简单的分析与思考，并提出一些可供参考的意见与措施。

关键词:小城镇；乡镇财政；税务；改革

近年来，我国政府对小城镇发展确定了一系列的改革措施，并制定出了一套较为完善的行政政策。但由于财政体制改革进度缓慢且当前的财政管理模式，从一定程度上阻碍了小城镇自身的经济发展。下面，本文将从乡镇财政体制改革的角度对小城镇的建设作出简要的分析和初步研究。

一、乡镇财政在小城镇发展中的重要性

(一)调整农村产业结构

小城镇财政主要服务于农村经济的发展，因此应大力支持和发展国家倡导的新兴产业，例如科技含量较高、绿色环保的新型农业，机械化、规模化农业生产等。促进农村的生产资源，向高附加值、污染少、效益高的产业和产品转移。同时还要通过制定相关政策，鼓励乡镇企业发展，以点带面，推动小城镇经济实现快速发展，以上这些，都离不开乡镇财政的支持。例如河北省绝大多数小城镇虽然建立了国库，但是其财务的预决算分配上仍然实行包干制。这一现象出现的原因就在于小城镇没有稳定的税收来源所决定的，以至于国库成为了某些小城镇领导的金库。因此，小城镇必须要加快农村产业结构的调整，来推动小城镇经济的发展，从而为政府权力的行使提供稳定的资金支持。

(二)加快基础设置建设

城镇基础设施建设是小城镇建设的重要路径，同时也是促进小城镇经济发展与各项事业实现发展的重要基础。当前我国有很多小城镇由于基础配套设施不够完善，跟不上市场、产业的进步与发展，对小城镇经济的发展起到造成了极大的阻碍。据相关部门统计，目前我国小城镇平均沥青路面长度不足1.5公里，全国约有60%以上的集镇缺乏集中供水设备，3%以上的建制镇缺乏良好的科教文卫条件。所以，如果能够充分发挥出小城镇财政的行政职能引导社会资本，则能够有效的转变以往单纯依靠财政力量的投资体系，从而切实提升资金的使用效率与优化配置。

(三)强化小城镇政权建设

小城镇作为国家基层政府，在行政区域内具有政治、经济与社会管理职能，小城镇功能的发挥决定了自身经济发展乃辐射周边农村的效果。从某种程度而言，小城镇财政是小城镇政府集中运用资金的职能部门，它具科学理财、用财的功能，不但能够确保小城镇政府职能的履行，同时通过规范的财政体制约束能够有效扩大小城镇的自主权利，从而进一步提升小城镇的经济发展能力。例如江苏省不少小城镇在1999年下半年才明确行政机构的性质，但仍有其它地方定性为事业性质。因此部分乡镇财政所往往归于财经办管理或归属办公室管理。此外，还有部分小城镇政府过多的使用行政权力安排财政人员做一些与财政无关的工作，如计划生育、征地工作等。小城镇财政机构处于何种地位？行使什么职责？等并没有详细明确的规定。因此必须要做好小城镇政权建设的工作。

二、小城镇财政管理体制现状及问题分析

(一)小城镇财权事权不统一

虽然分税制财政管理体制已经在我国大多数小城镇施行，但由于财政包干、统收统支财政运作方式的影响，小城镇并不具有财政资金上的预算与决算权。上级政府决定具体数额，是根据小城镇每年的利税基数计算的，这一基数通常大，小城镇一般很少有出现超收的现象。其次，虽然国家划分了税种，但是由于国家规定的国税大部分都到了县、市一级，地质则本属于地方税种但小城镇将所收税金交给上级单位后返利微薄，以至于导致一系列的不良后果，如：1.财政资金缺口大，导致政府乱收费、乱摊派甚至乱集资的现象；2.出现“揠苗助长、快鞭打牛”的局面；3.事权在下，财权在上，很难落实上级政府制定的一系列规划。4.扩大乡镇之间的差距，富镇得不到应有的发展、穷镇也没有足够的转移支付能力。

(二)财政管理机构设置不合理

镇政府一般是财政所的管理机构，国税地税一般由上级单位垂直管理，由于管理范围缺乏一致性，因此也往往会出现多个镇只驻派一个地税的情况。由于小城镇财税功能并不完善，而作为垂直管理的税收系统在征缴和管理上，地方财政与税务部门间的协调性难度较大，甚至出现独木难支的情况。在这一背景下，不但增大了地税的征收成本，也不利于财政部门工作制度的完善。

(三)预算外资金管理不规范

小城镇财政资金主要源于自筹资金、预算资金与预算外资金，自筹资金一直处于管理较为混乱的状态，甚至有不少小城镇政府并未将自筹资金纳入到财政管理体系当中，而直接交由负责的多个部门自行进行收支管理。此外，如果预算内资金出现较大的缺口是，小城镇也往往会从预算外资金或自筹资金两方面大做文章。

三、小城镇财政体制改革措施研究

(一)扩大小城镇政府事权及财政权

我国政府及党中央很早就提出了政府事权改革的基本意见，旨在缩小中央及省级政府的事权范围，扩大县、镇两级的事权范围，其中主要包括社会治安、文化、教育、卫生、体育、科学等多个方面。在这一基本意见下，小城镇政府将成为具有一定权利的实体政府。同时根据我国事权与财权相互统一的要求，小城镇事权范围的扩大也必须相应的扩大其财权，上级政府也应无条件的将对应的财政权利下放至小城镇政府。目前我国已有多个地区的试点且取得了一些宝贵的经验与良好的效益，因此这一做法应该继续大力推广并最好能有以法律文件的形式加以明确。

(二)科学划分财税分配比例

不论国税地税，在长期的分税制运作当中大部分都是统收统支财政或包干财政的内容。因此分税制在完善的过程重中应尽量将财政预算的权利下方至小城镇，同时对县、镇两级的不同分配比例予以明确。众所周知，分税制的重要目的之一就在于将小城镇打造为一级独立的财政系统，但是实现财政独立必须要具备以下四个条件：1.管理权限与首付范围明确；2.组织机构健全、工作人员队伍素质较高；3.预决算制度完善；4.设立镇级金库。如果不具备以上四个条件的任意一条，那么分税制也很难实现预期的效果。故而小城镇分税制的建立就必须要培育其财政的独立性，也只有这样才能够让分税制的实行起到真正的实际作用。另外需要注意的是，小城镇分税制的完善和实施要因地制宜的开展。相关研究表明，财政年收入小于500万的小城镇，大部分资金均运用于科教文卫事业的投资与发展，难有充裕的资金再展开其他项目的建设。也就是说如果年财政收入达不到建立分税制的物质基础而推行分税制，那么无疑会对小城镇的发展起一定的阻碍作用。

(三)合理设置财税机构

当前我国大部分小城镇财政机构隶属于小城镇政府管理，地税机构则一般由县、市直机关驻派，另外还有不少小城镇试点财政与地税合署办公，都取得了较为不错的成绩。大量的实践表明，财政与地税机构的合理设置，不但利于财税关系的协调，同时对于确保税收职能完整、建立一级实体财政具有重要作用。因此在现实条件满足的情况下，建议小城镇财政与地税机构合署办公、合理设置、合理分工，共同促进小城镇的发展。

(四)明确财政资金管理范围，强化财政资金管理

通常，小城镇资金包含预算内、预算外及自筹资金三个部分。但小城镇财政资金的具体管理过程中自筹资金往往有多个部门分头管理，游离于财政管理之外。分税制财政体制施行后，这一现象必然不利于财政职能的发挥，不但会使自筹资金的管理出现混乱，甚至会严重影响财政职能作用的有效发挥。鉴于此问题，可以通过三分法改为两分法进行财政资金的管理，并严格按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》执行。将自筹资金纳入到预算外资金内进行管理并统一交由小城镇财政管理，这样更有利于小城镇财政资金效用的充分发挥。

四、结语

小城镇政府财政权利的不断扩大，不可避免的会出现随意扩大财政支出这一问题，但这一问题是能够通过约束性的制度体系来加以解决的。当前，我国正在展开的行政机关机构改革已经推行至基层政府，这也正是改革小城镇财政体制的有利契机。只有建立起一套完善的财政监督、管理机制才能够对小城镇行政机关财权的利用形成有效控制，也只有不断完善乡镇财政体制改革的各项配套工作，也才能够真正确保小城镇的财政体制改革取得成效。总而言之，在今后的工作中政府应该尽快建立和完善符合小城镇发展实际情况的财政体制，从而有效解决小城镇发展中遇到的实际问题。同时要努力为小城镇建设创设一个良好的改革与发展的财政环境，为小城镇建设与长远的发展奠定坚实的基础。

参考文献：

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[2]邓子基.关于财政支农问题的若干理论思考[J].福建论坛.2004(7).

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[4]梁尚敏.关于推进小城镇财政创新的若干构想[J].现代财经.2002(8).

作者：刘萍 单位：青岛市黄岛区张家楼镇财政所