城镇化建设下土地行政管理思考

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[摘要]在新型城镇化要求节约集约利用土地资源的宏观背景下，梳理过去快速城镇化进程中由于土地行政管理工作不到位导致的粮食安全、生态安全、社会和谐、土地粗放利用等一系列问题，在此基础上，研究和探索土地行政管理应采取的对策。

[关键词]土地行政管理、新型城镇化、土地征收、土地资源管理

1引言

过去20年间中国经历了前所未有的最大规模、最快速度的城镇化过程。从1978年改革开放至2016年，中国城镇化率由19.4%提高了37.95%，达到57.35%。然而中国城镇化在不少地区都存在“冒进式”和“摊大饼式”的发展现象，导致了外表繁华而内里不安全、不舒适的虚假城市化。另外，由于中国在发展过程中明显的“重城轻镇”、“重大城轻小城”的政策，城乡二元结构逐渐突出、大小城镇差距拉大。针对上述严峻问题，中共十八大提出要摆脱传统城镇化，走中国特色的新型城镇化道路，并针对土地资源利用现状，提出要树立资源节约型的城镇化新思路、走城乡协调发展的路子。土地行政管理是指为了当前和未来的社会整体利益，以政府作为管理者对土地进行有效配置和持续利用。在此新背景下，土地行政管理任务十分繁重，在面临新的挑战与发展机遇的同时，必须要抓重点解决突出问题：把“保资源、保权益、保生态”作为新的使命，破解目前土地资源供给与需求之间的矛盾、两类所有权不平等的矛盾、行政管理者缺乏监督机制等影响社会经济平稳健康发展的问题。与此同时，政府作为土地行政管理者在行政过程中的无作为、错作为导致了更加严重的问题和更加激烈的矛盾，例如低价征收农民土地后高价出让土地使农民利益受损、土地寻租现象层出不穷等。综上所述，总结在城镇化过程中政府作为土地行政管理者出现过的问题，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理错误行为。

2新型城镇化对政府提出的要求

新型城镇化是以发展集约型经济为目标，以民生、可持续发展和追求质量为内涵，寻求大中小城市协调发展、产业结构布局合理、资源节约型和环境友好型社会以及城乡一体化发展的模式。而在传统城镇化的过程之中，土地行政管理行为则存在当官的“一言堂”、拍脑子就想出来的规划、违规卖地等以及层出不穷的土地寻租等问题，这与我国的可持续发展以及健康发展要求背道而驰，因此新型城镇化对土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人为本

新型城镇化的核心内涵之一即以人为本的民生城镇化。人是城市的主体，是利用土地的主体，在城市的设计建设和土地利用规划中必须坚持以人为本的原则，体现人与规划、人与政府、人与土地的和谐统一。

2.2多规合一

要推进城市化又好又快发展，必须要坚持协调发展。之前我国三大规划：经济与社会发展规划五年、土地利用总体规划十年或十五年、城市总体规划二十年。三个主题规划的不衔接导致我国土地利用不合理，土地违规违法利用等问题频发、各部门间的意见不统一行政管理效率慢、成绩差。所以一定要衔接好各部门，统一各部门间的意见，整合各部门间的利益。

2.3以市场利益驱动为主，政府起规划引导作用

市场、价格、竞争是资源配置的最有效手段，可中国之前的划拨土地和协议出让土地的出让方式经常是从政府作为一个土地的所有者从获得个人利益的角度而不是从公众利益的角度出发进行管理。例如土地地价管理中政府在用协议出让方式出让土地时，时常出现寻租现象。即高污染低产出的企业贿赂当地政府有权者后，能够以极低的土地出让金获得土地的使用权，对当地的土地质量造成了极大地破坏。所以政府应退出参与者的角色，重归引导者的角色。

3土地城镇化过程中由于行政管理不到位出现的问题

3.1土地利用效率较低，土地内涵挖潜不足

从耕地利用层面分析，即便中国已建立最严格的耕地保护制度，但例如耕地总量动态平衡政策的重点仍然是保持数量单指标平衡而非数量、质量综合指标的平衡，使得耕地质量得不到保障。而中国短缺的耕地资源不仅面临着城镇化用地需求的竞争，同时要考虑产业产值差比过大引起的农业劳动力流失，从而导致耕地抛荒、弃耕、复种次数降低等耕地利用效率下降现象。从建设用地利用层面分析，由于地方政府过度依赖土地财政、注重经济效益，为追求政绩及城镇化率指标，甚至成为土地违法主体，种种行为导致城市土地利用规模得不到有效控制。在土地利用方面仅注重数量、忽视土地利用质量，造成城市闲置土地数量过大。根据土地利用处数据，2016年湖南省闲置土地共817.67hm2，其中未处置面积444.99hm2。

3.2快速城镇化导致的耕地及粮食安全问题

在耕地保护形势日趋严峻的背景下，城镇化占用了城市周边大量的优质耕地，而农田的大量丧失以及农村劳动力的流失导致粮食产量下降。虽然有18亿亩耕地红线及耕地占补平衡政策的约束，但是优质耕地后备资源的短缺，单一的耕地后备资源开发模式既满足不了社会经济长远发展对耕地数量的需要，也无法实现耕地质量占补平衡。但政府之前占用优质农田补以旱地、劣等地的现象却层出不穷，而且《土地管理法》对于新增建设用地占用耕地只要求缴纳耕地开垦费，并未强制要求执行耕地开垦及耕作层表土剥离工作。而农用地转为建设用地这一过程又一般是不可逆的，导致耕地面积增减挂钩但是耕地质量无法得到保障，由此使得粮食减产和国家粮食安全受到了威胁。

3.3被征地农民利益没有得到保护

政府作为土地征收的执行者与判决者，在土地征收行为中存在曲解政策、缺乏监督机制、征收管理程序缺乏透明度等突出问题。在城镇化过程中、公共利益无明确界定的情况下，牺牲农民合法利益，将土地低价从农民手中获取，滥用征地权利剥夺农民利益后高价将土地出让。开发商由低价购地节省了大量成本，地方政府从土地出让金中获取高额利润，而被征地对象却无法分享城镇化收益。与此同时，政府作为征收行为的执行者、补偿标准的制定者，没有保障被征地农民的知情权和参与权，而是参与征地行为，同开发商与农民形成对立面攫取征地利润。例如制定补偿标准时，是按原用途产值的倍数进行补偿，没有体现土地变换用途后的潜在收益。按征收补偿规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。以全省粮食单产406.87kg/667m2，现行粮食收购价2.72元/kg，征收最高倍数计算每667m2仅33000元，没有与现有经济水平相适应，无法体现土地的利用价值及对于农民的社会保障功能。同时，补偿标准的明显偏低也代表着农民的基本权益在与政府权力对抗中处于绝对劣势地位，合法权利不能得到维护，这都将引起农民对于失去土地后的安置以及社会保障问题担忧，成为社会稳定的一大隐患。

3.4政府、企业的土地寻租行为影响

土地行政管理者的寻租行为是指管理者利用其所掌握的政治权利依靠政治行动而不是市场竞争来重新分配产权，将属于公共或别人的利益，通过再分配性的政治干预转变为自己的私人利益。寻租行为将造成土地资源的大量浪费，不利于土地市场的健康发展、公平公正交易秩序的建立，从而致使土地资源配置扭曲。寻租行为中由于政府通过征地和批租土地获利极高，企业圈地倒手获利很大，地方政府官员亦可中饱私囊故而层出不穷。而以低价出让国有土地使用权、违规减免地价的情况则妨碍了按供需对于国土资源的宏观调控，偏离了土地资产在市场经济的资本价值规律，进一步导致建设用地指标紧张和建设用地粗放利用。尤其在城镇化高速发展阶段，乡镇政府为了城镇建设筹集资金，追求发展速度，零地价、负地价等优惠政策；企业为了发展筹集资金，与政府共同分割土地出让金利润，在国家经济开发区热潮掩护下导致了政府和企业大量圈占土地并产生大量闲置土地，使土地利用率低下，资源浪费和破坏严重。

3.5忽视土地污染问题，生态环境恶化

由于不注重土地利用过程中的保护，土地利用方式和土地利用结构的改变极大地影响了土地生态系统的组成和结构，带来了严重的生态环境危机，导致生态效益的降低。而政府为了追求经济利益，引进高污染企业在当地落地，导致土地污染、土壤破坏、水污染等问题。

4对土地行政管理的改进建议

4.1落实土地利用规划，注重土地存量挖潜

发掘存量土地潜力，保证城市化发展的用地需要，提高土地集约利用水平。利用闲置土地对于闲置满1年的，要依法收取土地闲置费；闲置满2年的，除因不可抗力或政府及相关部门的行为造成动工开发延迟的外，依法无偿收回土地使用权；对于已经动工的项目闲置土地，项目、资金落实不到位，近期难以继续开发建设的，要拟定处置方案，有偿收回土地使用权。引导城市住宅、商业和服务业项目建设同旧城改造有机结合，鼓励进行旧村改造和“空心村”治理。

4.2多规合一

针对我国城市空间规划体系的规划种类丰富、不同行政部门应用的体系不同、信息协调不充分，导致规划之间的衔接性不强，有时存在矛盾冲突、行政资源集约程度不高，甚至导致项目建设成本增加。落实经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一甚至多规合一，形成一个县市一本规划、一个蓝图。通过逐步形成规划标准体系、规划协调机制，解决现有规划上的规划主体不统一、规划期限不对接，上位规划缺失的问题，将是对规划体制的重要完善，有利于推进新型城镇化和城乡发展一体化，并在更大尺度上建立一个统一的一张图规划管理平台，便于规划工作的科学开展。

4.3破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展

在农村土地流转的市场化过程中，由于一般是自发的分散性流转，流转区域局限于本村或者本组的农户之间。流转形式单一，大多以转包为主，且流转的土地非粮化和非农化经营（用于园地或者观光旅游地），土地流转效益低，农户之间的土地流转，其价格多数偏低，甚至出现补偿倒挂现象。就需要政府对农地流转进行约束，对转包、租赁及多种流转方式进行鼓励，禁止流转土地非农化，鼓励土地经营权流转有利于实现集约化经营。

4.4加强官员道德修养，提升官员素质

产生腐败的因素很多，其中道德这个因素不可忽视。人的道德素质的高低与腐败现象的多少成反比关系，道德素质提高了，腐败现象就会减少。官员的道德品质是否高尚直接长远地影响一个国家的发展和全体国民的道德素质及修养的提高。所以，要加强官员道德修养，提升官员素质。

4.5认清政府的职能定位

政府作为土地行政管理的执行者，在土地行政管理体系中应充当监督者、引导者的角色。因为土地是国家之根本，土地行政管理中所囊括的地籍、地价、地租管理等都与国民息息相关。政府如果成为控制者、参与者必然会从自己的利益角度出发，无法从公众利益角度作出真正有利于人民的政策决策。

4.6改革土地征收有关制度

应改革征地制度，提高土地征收补偿标准，使失地农民有社会保障。现有土地征收补偿标准以年产量产值乘以一定倍数，但最高也不超过30倍。而现在物价水平较高，而农业产值低，尤其是失地农民无其他收入来源，所以应重视相关政策、标准的完善。政府参与征地行为时，应作为服务方开展拟征收土地现状调查，将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容进行评测，并在所在集体经济组织内进行公告，听取组织和农民意见。公告后对于草案进行修改定审再次公告，并将最终定价权与农民一起分享，使农民得到公平合理补偿，保障农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。还可建立发展权有偿转移制度，例如跨区域耕地占补平衡指标交易、产业承接转移等，这样可以使农村地区也能享受现代化成果。

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作者：李卓琳 单位：湖南师范大学