高校行政管理机构改革探索

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【内容摘要】长期以来，我国高等学校管理机构存在机构庞杂、层级管理过多、“行政化”属性浓厚等诸多问题，严重影响教育事业发展。近年来，政府“大部制”改革逐渐取得成效，作为社会主义教育事业的根基，高等学校应当充分借鉴经验，全面分析自身体制机制问题，围绕改革目标任务，构建精干高效、科学有序的大部门体制，为教学科研和学校发展服务。

【关键词】高等学校;机构改革;大部制;行政管理

一、高等学校行政管理机构现状分析

受历史原因影响，我国高等学校管理体制既具有社会管理体制的基本特征，又属于特殊行业管理，具有教育工作的特点。其行政管理机构在长期实践中不断磨合成形，在一定时期对学校的发展起到过积极推动作用，但是随着时展，在高校扩招、扩建、合并等大趋势背景下，旧的管理体制不再适应新的发展要求。从目前我国高校管理体制现状来看，存在许多弊端和缺陷，严重束缚组织的自身发展，制约了管理绩效的提升，同时阻碍学术研究的纵深发展。具体来讲，主要表现在以下三个方面。(一)行政管理层级过多。所谓层级管理是指，在组织开展管理工作时，需要明确权责利，借助事先制定的流程，严格按照组织程序办事，通过设置不同级别，让政令按照从上到下的顺序依次传达，一级一级传导，上层负责设计，基层落实执行。现阶段我国大部分高等学校仍然仿照这种政府的职能机构，采用层级管理模式和体系，机关设置许多处室，处室内又设置许多科室，二级学院亦有类似机构。我国特有的市场经济条件，催生了这种教学管理体制，其特点是集权统一，执行具有强制性。近年来，随着高校规模的扩大，这种层级管理的分工更加细化，管理更加复杂，职能更加交叉，暴露出了许多问题。一是机构更加臃肿。随着高等学校机构的膨胀，层级制规则更加具体，往往在原有机构的基础上派生新的部门，借助新的部门处理日常事务。部门设置更加繁多，但是管理的“新陈代谢”作用却无法正常运转，内部人事管理“能上不能下”、“能进不能出”导致组织严重膨胀，机构日趋臃肿。庞大的机构不但增加了管理成本，降低了工作效率，而且产生严重的浪费，并容易滋生腐败。二是政令传导受阻。金字塔形管理机构使得掌握决策和资源的上层难以了解基层实际情况，指挥领导效率降低。处于底层的大量组织和工作人员虽掌握了解实情，却往上传递困难，只能被动服从和执行，降低了服务的适应性、灵活性和创造性。三是人浮于事严重。庞杂的基层组织机构，大量的工作人员，虽各有专业岗位，却业务职能交叉，工作内容重叠，责任划分不明，致使许多工作推诿扯皮，人浮于事现象频生，容易造成人员任用不合理、绩效考评不严格等痼疾。(二)“行政化”管理属性浓厚。高等学校其核心属性应当是教育教学和学术研究，但是长期以来，我国高等学校始终处于“行政化”管理的大环境中，这种管理环境使得教学科研的根本属性、原始价值等被不同程度的弱化，同时权力的分量被大幅提升。例如，目前从学校的领导人遴选和任命方式、政府与院校的关系、院校与社会的关系等各方面来看，公立高等院校已然是政府的附属机构，其原本意义上的学术组织属性逐步弱化，而行政组织属性却凸显而出。学校内部管理官场氛围浓厚，层层组织机构和管理者，依据政府机关的结构体制和运作模式行事，建立起一套行政权力集中而学术边缘化的管理体系。一是官僚作风滋生，各级管理者官本位思想泛滥。二是体系内部人员对工作价值缺乏统一的评判标准，原有的学术水平高低、研究成果之于社会发展的价值多寡等被进一步弱化，官衔、行政权力等被无形放大。三是过于浓重的“行政化”管理风格使得全校工作人员导向偏离，人人更加看重权力分量而轻视学术研究能力和水平。(三)管理制度僵化落后。高效的运作机构需要科学的制度支撑，目前，我国高等学校大多数体制因循守旧，运作僵化，内耗严重，不同程度上影响了学校的发展和进步。一是人事制度僵化。大体而言，各高等学校均存在内部绩效管理流于形式的问题，评价体系和奖惩措施匮乏，上层的管理者竞争压力小，工作能力无法获得充分体现，基层人员工作内容固化，职业发展道路不畅通，限制个人才能施展发挥，降低了工作积极性。另外，在人员任用时，大多的情况下盲目注重人员的身份及与组织的关系而忽视了岗位的实际需求，造成很多工作人员从事自己完全不熟悉的专业工作，人才流动受阻，缺乏新鲜血液，导致学校内部人事管理长期暮气沉沉。二是分配制度僵化。现阶段我国大部分高等学校依然采取绩效制工资体系，职员制之路尚未铺开，即使采用职员制的部分高校，也是表面形式，没有深入推进。许多院校在处理人员薪酬分配问题上存在不公平的弊病，内部管理人员的职位等级与收入存在严重的不对等，同工同酬的现象普遍存在，这种薪酬制度过分注重成员等级，导致人员能力和贡献与收入严重不匹配。许多非领导职务者待遇不能落实，这种僵化的分配制度在一定程度上压抑了基层人员的创造力。三是权力制度僵化。当前我国高等学校行政管理体系中权力运用存在着关系混乱的弊病，例如，校级领导大多由上级政府任命，其权力来源于政府，往往会导致只注重对上级机构和领导负责，而忽视学校的发展和师生的需求。各级管理干部均由上级任命产生，对于执行者的管理行为，由于缺乏监督、约束依据，使得基层教职员工不能更好地履行监督职责。

二、高等学校体制机制改革的目标

通过对各高等学校行政管理部门现状进行分析，大部分院校仍然按党务、行政、附属等三大类职能部门设置，部门数量大多接近30余个，这样庞大的行政机关存在职能交叉、政出多门、职责不清、协调难度大、各自为政、机构庞杂，人员冗繁、官僚作风较严重等问题，严重影响高等学校良性发展，必须对其进行大开阔斧的改革。高等学校作为特殊的公益事业单位，其核心价值和目标应当是培养符合社会主义国家建设需要的高素质人才，开展相关专业科学研究，推动学校良性发展。其体制机制应当瞄准目标，服务目标，进行科学合理的设置，整合现有资源、优化内部结构，构建内部管理体制，确保该管理体制分工合理、权责一致以及决策科学、执行有力、监督有效等。(一)分权。高等学校权力失衡会导致严重后果，具体表现在:机关权力过大，二级学院自主权薄弱。一方面造成机关忙乱，事无巨细权权过问，盲目指挥学院工作，在不了解实情的情况下对基层指手画脚;另一方面学院被机关牵着鼻子运作，降低工作积极性，失去自身学术特色，不利于发展建设。再者，院校毕竟是科研教学为主的特殊行业，如果行政管理权力过大，常常干预甚至包办学术事务，不利于学校良性发展，因此失去核心竞争力。高等学校机制改革的首要目标应当是将目前流行的行政权力进行合理配置，将权力向基层和教学科研一线分配、分化，使管理重心下移，回归学术本位，对行政权力、学术权力等进行约束和管理，避免出现权力行使的不正当性。(二)划界。机构改革不是简单的剔除和盲目的合并，必须要以科学、合理、高效为原则。划出职责范围、划清责任边界，将有冲突的、有浪费的、有冗余的进行研究整合，优化职能结构，划清职能界限，建立综合性部门(职能大、覆盖范围广)，进一步梳理各部分之间的职责关系，在一定程度上提高部门的管理效率。(三)服务。高等学校所承担的基本功能要求其内设行政机构必须以服务为中心，管理部门的职责应从服务于行政的模式逐步转向服务于科研、教学的模式。体制机制改革需要重新定位内部机构职能，通过调整职能部门、党政权力的职能，实现服务职能的转变，使得管理部门更好地服务教学科研、广大教职员工等。(四)提速。进行体制机制改革，就是要从根本上解决众多部门之间协调困难、运行效率低的问题。通过改革成立新的管理机构，将原有的部门间的协调向内部协调转化，避免部门之间出现长时间的讨论、推诿扯皮，甚至为了各自利益影响学校正常教学工作。借助体制机制改革，加快信息传递，大大提高了工作效率。(五)发展。每所高等学校都有其自身的特色和传统，其未来发展趋势，必须依靠原特色，谋求新突破。高等学校的体制机制必须以学校健康发展为目标，行政机关要当好发展的“机车”，牵引学校在良性、稳步、向前的轨道上不断前进。近年来，国家制定出台了一系列推动高等学校发展的政策，强调“特色发展”、“内涵发展”，在新的时代变迁中，高等学校应该充分认识自身的发展定位，坚持走特色办学之路，扎实推进内涵建设，勇于突破“资源瓶颈”，努力在新一轮高等教育强国建设的伟大事业中作出积极贡献。

三、高等学校行政机构设置设想

高等学校机构改革的目标应当瞄准权力的科学分配、职责的明确划分、服务的中心地位、效率的高速运转和发展的根本任务。结合国家层面“大部制”改革的总体要求，综合考虑高等学校的实际情况，例如基本职能、内部领导体制、组织运行等因素，开展行政机构改革工作，充分调动各职能部门的资源，使人、财、物等资源得到充分利用，进而在一定程度上提高服务质量、服务效率。高等学校可尝试对内部管理职能体系进行重新划分，构建一个“大部制”组织结构，将更加利于学校长久发展。(一)高等学校行政机构设置原则。高等学校实行党委领导下的校长负责制，在机构设置上应积极借鉴国内外成功经验，遵循统一、协调、精干、高效原则，结合校史校情，分步组织实施。改革后的各机构层次之间应当互为配合构成有机整体，减少职能交叉，避免推诿扯皮，减少内耗。同时，要以服务为根本目的，通过精兵简政，整合、减少指挥性机构，做到统一指挥和统筹，便于横向协调和纵向服务。一是形成闭环。对长期运行的行政部门重新组合，构建科学的管理体系，形成党政决策、部门执行、监督反馈闭环。二是整合资源。在调整过程中，应强调业务相关和服务相同等特性，以降低成本、提高效率为目的，把以往存在于部门之间的磨合整合到部门内部，以减少损耗。三是激活积极性。从直接干预管理到业务指导管理过渡，行政机关把控大政方针，负责规章制度和方向性工作，二级学院享有一定的人权、审批权和财权。四是改革人事制度。改变传统用人观念，推行职员制制度，促进竞争上岗、能上能下、有进有出的人员流动机制。(二)高等学校机构设置具体构想。参照国家“大部制”改革模式，分析部分院校改革经验，根据高等学校发展需要，并在党委的统一领导下，学校行政机构可设置为:六大部门制。1．综合办公室。综合办公室为高等学校行政牵头单位，负责政令传导和上请下达，制定学校发展规划并监督执行。其业务内容涵盖原有党委办公室、校长办公室、纪委办公室、组织、宣传、统战、党校、机关党委、工会、发展规划、人力资源等部门的职能。2．教学工作部。教学工作部为高等学校的业务主导部门，主管学校教学教务工作。其业务内容涵盖本科生、研究生教学和学科专业建设等职能。3．科学研究部。科学研究部为高等学校的科学研究主体，负责基础科研管理、成果科研开发以及能力建设。其业务内容涵盖原科技处、实验室管理处、成果转化等部门的职能。4．学生服务部。学生服务部为高等学校的学生服务部门，主要负责本科生、研究生的日常管理与服务工作，其业务内容涵盖学生处、研究生处、招生就业处、团委等部门的职能。5．后勤保障部。后勤保障部为高等学校的总务部门，主要负责后勤服务、安全保障、资源管理和综合协调。其业务内容涵盖后勤处、财务处、基建处、资产管理处、保卫处、网络中心、图书馆等部门的职能。6．合作交流部。合作交流部为高等学校的对外交流部门，主要负责国内、国际间的交流与合作，其业务内容涵盖国际交流处、校友办、基金会等单位的职能。(三)“大部制”模式下行政机构运行关系浅析。构建大部门制可以有效打破原有部门的壁垒，促进部门间的沟通融合。这些大部门制内部可根据工作流程和内容，设置相应的管理团队，负责业务办理、专业指导和监督反馈工作，同时还需要逐步理顺行政运行机制，使大部门良性运转，更好地服务于教学、科研工作。一是构建科学机制。制度机制是组织运行的基础，新的大部门制需要科学的机制支撑，才能更好的运转。这些机制包括决策、沟通、协调、综合服务和监督评估等，以科学完备的制度机制规范工作内容和流程。构建权力分配机制，将重大决策权从业务部门剥离，交由专门的委员会，大部门只负责具体执行。构建沟通协调机制，部门内部间加强沟通，促进协调，适时进行纠偏，以避免内耗。构建服务机制，进一步优化服务流程，建立一站式服务模式。构建监督机制，更加注重对职能部门运行的监督以及基层情况的反馈。二是理顺内部关系。大部门制在党委领导下开展业务工作，既是牵头组织机关又是服务保障单位，要逐步理顺横向和纵向关系。大部门是党委的实际执行机构，负责具体事务实施，与上级党委是领导与被领导的关系。大部门之间是相互协作关系，各有侧重，互为平衡，协调发展。部门内部是紧密的团体，围绕同一目标聚力。“大部制”机关与二级学院是指导关系，监督规章制度执行情况，指导学院发展而不横加干涉。三是加强绩效评估。建立健全大部门工作绩效评估机制，通过考核工作质量，促进职能部门执行力的提升，尤其要改变传统的考核方式(撰写工作总结、部门领导向校领导汇报等)，通过实施目标管理，组建专门的评估部门，完善绩效评估方法体系及评估流程，对大部门工作情况进行专业评估，并根据评估结果给予相应奖惩，以推动部门更好地履职尽责。

【参考文献】

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［2］李志杰，雷霆．我国高校内部管理体制的改革路径探析［J］．教育与教学研究，2015，29(6):78～82

［3］郭越，王晓珊．我国大部制改革的现状剖析［J］．当代经济，2017，14:8～9

作者:张石磊 单位：西安理工大学