经济发达镇行政管理体制改革

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［关键词］城镇化；镇改市；经济发达镇；行政管理体制改革

一、“是不是市”和“改不改市”是两个不同的问题

1.“是不是市”是一个事实认定。对于事实，我们只需去发现、去印证，无需过多争论。如果把“市”简单地看成一个具备一定人口和经济规模的社会单元，像长安镇、虎门镇等这样一些人口接近甚至超过50万的“超级镇”，无疑就是一个城市。按照《中华人民共和国国家标准——城市规划基本术语标准》的界定：“城市是以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点。在中国，包括按国家行政建制设立的市、镇。”也就是说，行政建制意义上的“市”和“镇”都属于城市形态的种类，如果抛开这两个概念，忽略行政建制的差异，“经济发达镇”也好、“小城市”也好，本质并无区别，都不过是“聚集了十几万甚至几十万人口规模，二、三产业发展到相当程度的社会单元”，关键在于我们要赋予这个社会单元什么样的治理模式和管理体制。2.“改不改市”是调整行政建制的问题，简单说就是要不要把现行城市的行政体制和治理模式套用到经济发达镇，其要害在于两点：第一，是否照搬现行城市的组织架构和运行模式。比如配不配四大班子，设不设二十个以上的工作部门，机构升不升格，要不要按照城市现行管理体制为其增加相当规模的行政事业编制，等等。当然，我们也可以要求改市以后不配备完整的“四套班子”、不增加机构编制，短时期内也可以提出严格控制的要求。但长远来讲，在“镇改市”打通了升格扩编的“任督二脉”以后，能否克制住公共组织固有的长期、持续、强烈的自我膨胀冲动，帕金森定律早已经给出了结论。实践中其实并不难找寻现成的“镇改市”范例，如当年被称为“小政府典范”的S市，在上个世纪八十年代末由4个乡镇切块设立县级市，当时党委系列仅设市委办公室和党务工作部，政府系列设置了经济局、内务局等11个部门，占中央规定县级市机构编制配备总数的37％，仅相当于一般县（市）的1/3。但在内外体制作用下，经过二十多年渐进式地增设机构、增加编制，时至今日党政职数和政府规模已经与一般的县级市没有区别。［2］与这类情况相类似的还有所谓的省辖县级市，也是通过一样逐步地、螺旋式地推动，四套班子、工作部门多数都按照地市级或副地市级来配备。所以，一旦设立了一个新的行政层级，不管一开始是实的，还是虚的，基于公共组织自我膨胀的原始冲动，往往最后都会变成实的。需要澄清的是，笔者并不反对在符合城镇化发展规律和区域发展规划前提下，对一些具备条件的地方积极有序推进设市设区工作，但行政建制和区划的设置有其自身的规则和条件，并不能简单地将其作为一种普遍推广的模式。第二，是否改变经济发达镇的基层政权属性、调整与所在县（市）的行政隶属关系。客观地说，经济发达镇的发展，既有其自身地理位置、资源禀赋、自然条件和主观努力的原因，与所在县级党委政府的正确领导和倾力支持也是分不开的。很多情况下，县（市）也是集中全县域的资源支持这些镇发展，以期打造发展龙头、辐射带动周边。实践中，经济发达镇发展起来以后，确实也对县域经济起到了很好的示范引导和牵引带动作用。但是实行“镇改市”以后，如果与原来所在的县（市）脱离，对所在县（市）来说，大到发展布局、人事、财政、税收分成，小到项目建设、招商引资等等，各种利益格局和工作关系都要作出全面调整，甚至可能形成相互竞争的关系。站在基层的角度，希望“镇改市”、提升规格是可以理解的，毕竟在当前以行政为主导的社会环境下，各种资源和发展要素的分配权力更多地集中在上级。改成“市”以后，有利于这些镇从各方面争取行政话语权和资源分配权，这对于当地的发展无疑是很重要的。但是一旦普遍推开，这种行政话语权和资源分配权的含金量也将被“稀释”；更重要的是，如果每个镇发展起来都闹“独立”，势必让县（市）在支持镇的发展上产生顾虑和有所保留，这样在政策导向上是否真正有利于城镇化发展是值得商榷的。3.关于“镇级市”。“镇级市”是对“镇改市”观点的一种修正，其意图在于，既给予经济发达镇以城市的名分，又不改变其行政隶属关系，避免因“改市”而造成与所在县域割裂发展并带来与县级政府的矛盾，应当说有其合理的一面。但“镇级市”在法理上与我国现行法律制度是相悖的。按照我国宪法第30条“县、自治县分为乡、民族乡、镇”的规定和“法无授权不可为”原则，县以下设“镇级市”是没有法律依据的。所以，讨论“镇级市”，是否修订宪法和地方政府组织法是一个无法回避的问题，核心在于有无必要和可能通过修宪的方式在乡、民族乡、镇、区公所之外，再创设一类“镇级市”作为基层政权组织形式。抛开思路和方法的分歧，不管“镇改市”或是“镇级市”，客观上反映出随着实践发展，构建适应城市型地域特点的基层政权组织形式和行政管理体制必须提上日程。笔者认为，在取得立法机关授权的前提下，“镇级市”并非不可以进行尝试，但“镇级市”不能简单地给经济发达镇换一个“市”的名称，如果不改变这些镇的行政体制，管理权限、财政体制、人事制度、运行机制不进行相应调整和改革，是不可能真正解决这些镇的体制障碍的。从改革策略角度讲，在相应的体制机制没有理顺之前，“镇级市”口子如果开得太早，随之而来很可能是照搬传统的城市行政管理体制，增加机构、人员编制，各种行政成本势必大大增加，将使这些经济发达镇既失去原来灵活的体制机制和低行政成本的优势，又不能真正解决责大权小的问题，这无疑有违我们的改革初衷。总之，“镇改市”与“镇级市”的要害，不在称谓改变，而在于管理体制、组织形式、职能配置和权责关系的调整，需要更加审慎客观的论证和决策。否则，有可能好心办坏事，给新型城镇化带来的不是助力而是阻碍。

二、不能把“经济发达镇”的优势改没了

“镇改市”观点提出了一个很有意义的问题，同样是“聚集了十几万甚至几十万人口规模，二、三产业发展到相当程度的社会单元”，事实上存在着县级市和经济发达镇两种行政体制。从根本上说，县级市和经济发达镇在功能定位和发展沿革上有很大的不可比性，然而在“镇改市”或者“镇级市”观点背景下，将两种行政体制进行比较，对更加全面、客观地认识分析问题则是有帮助的。应当看到，与县级市相比，经济发达镇行政体制存在不适应问题的同时，也有一些不可忽视的优势：一是行政成本比较低。对于同样规模的社会单元来说，供养一个镇级组织架构的成本要远远低于县或县级市，把有限的财力用于发展而不是用于养人，无疑更有利于发展。二是中间层次少，管理更加扁平化。经济发达镇没有县级市那样复杂的科局架构，企业群众办事不需要从办事员、科长、分管局长、局长、分管副县长、县长一层一层请示、批复，推诿扯皮也要少得多。一些重要决策可以很快地提到党委、政府层面来进行决策拍板，这种扁平化的组织架构和运行方式，更加适应基层行政工作实际，效率也更高。三是用人机制比较活。经济发达镇使用行政和事业编制的干部一般在100名至200名左右。为了应对管理需要，很多地方采取合同用工、花钱买服务等方式解决人手不足问题。有的实行弹性管理，任务重的时候找劳务公司多用一点，事少的时候就少用一点。这种用人方式不仅管理成本较低，而且进出比较灵活、激励机制简单有效，避免了公务员和事业单位能上不能下、能进不能出、干好干坏一个样等问题。所以，从现代治理所追求的低成本、高效能以及优化协同高效的机构改革目标来说，经济发达镇并非一无是处，而是既有优点，也有不足。推进经济发达镇行政体制改革，首先要搞清楚现行体制不适应问题的症结和根源在哪，不能简单地全盘否定，更不能“倒了脏水、泼掉孩子”。关于制约经济发达镇发展的行政体制问题，本文认为主要有以下几个方面：1.区划定位模糊，功能不完善。一般认为，乡是以农村型地域管理为主，镇则是以城市型地域管理为主。然而在推进撤乡设镇进程中，标准定得太低，没有真正反映城镇化质量和水平差异，导致翻牌子“乡改镇”的数量太多，乡和镇的差别逐渐被模糊。加之行政管理体制设计精细化不足，城镇管理所必需的规划、建设、土地和公共设施、公共服务等职能没有赋予给镇政府，继续沿用农村体制来管城镇，形成所谓“城镇的形态、农村的管理”现象。随着城镇化发展，镇的城市型地域管理特征不断增强，行政体制不适应问题凸显，只不过经济发达镇因为体量更大，表现更为突出而已。2.管理职权缺失，权责不对等。这是基层政权建设面临的普遍矛盾。从制度设计上说，我国宪法第107条和地方政府组织法第61条赋予乡、民族乡和镇的人民政府职权是比较完整的，但是在制定各种行业管理的法律和行政法规时，却将行政审批、执法检查、行政处罚、资金分配等执行层面的关键职权都赋予了县级以上行政主管部门，形成所谓的“法定权力部门化”、“部门利益法定化”现象，使得宪法法律赋予镇级政府的职权被截留、肢解，导致基层行政“碎片化”，削弱了基层党委政府统筹管理本区域事务的权力和能力，带来“看得见的管不着、管得着的看不见”等问题。3.机构设置和人员编制缺乏有机整合，“条散”“块弱”问题突出。很多机构如土地、规划、交通、水利、林业、安监、环保、税务、工商、公安等在乡镇一级人财物都实行垂直管理、并且自成体系，其他机构多数也利用行政资源配置上的优势，采取工作考核、资金分配等手段要求设置对口的机构，不能设置机构也要专人专岗，使基层有限的人员编制更加分散和碎片化，加剧了线上力量分散、各自为政，块上自主权小、调控力弱的状况，算起来人数很多，用起来干部很少，出现“只有手掌，没有手指”等问题。4.财权事权不匹配，公共服务能力薄弱。经济发达镇处于城镇规划建设初期，普遍在水、电、路等城镇基础设施和学校、医院等各种公共服务需求旺盛，需要更多的公共财力支撑保障。一般认为，经济发达镇工商业发达，财政收入应该不是问题，但是由于乡镇一级实行乡财县管、统收统支体制，经过中央、省、市、县各级财税分成后，实际上留给经济发达镇的可支配财力很少，极大制约了基础设施建设和公共事业发展，影响经济发达镇的竞争力和吸引力。5.编制和人事制度过于僵化，不能适应基层复杂、灵活的人力资源需求。由于行政、事业编制数量有限，经济发达镇普遍采取合同用工、公益岗位、花钱买服务等办法缓解和应对基层管理服务对人力资源的需求。但对体制内和体制外两种人事制度缺乏顶层设计，体制内的干部没有出口，能上不能下、能进不能出，管理僵化、活力不足；体制外的没有进口，不管你再优秀再努力，进不了体制内，发展没前途，带来体制内外两种身份、两种待遇、同工不同酬等问题。与此同时，对合同用工、聘用人员规范管理不到位，常常引来对“协管执法”、“临时工乱政”等的质疑，甚至被扣上“不依法行政”的帽子。此外，在传统行政管理体制下，经济发达镇普遍对辖区内经济活动直接干预过多，甚至作为主体直接参与市场运营，需要转变角色定位，从具体的生产经营活动中退出。随着公众民主法治和权利意识逐步提高，对基层依法行政也提出了更高要求，如何提高基层履行职责的科学化、规范化、制度化水平，增强依法行政能力和水平，也是必须认真面对和思考的问题。

三、破解经济发达镇行政管理体制障碍的实践探索

针对经济发达镇面临的“小马拉大车”问题，2010年4月，中央编办会同中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部等部门在15个省份开展了经济发达镇行政管理体制改革试点。经过近六年多的改革实践，在创新基层政府行政管理体制、破解制约经济发达镇发展体制机制问题方面取得明显成效，初步破解了经济发达镇“脚大鞋小”的体制机制障碍，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验。在总结前期试点经验基础上，中办、国办于2016年12月印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，对全面推开改革进行部署。各地按照中央要求扎实推进改革，在探索基层治理有效路径、解决基层治理难题等方面取得了初步成效。一是坚持党的领导，以党建引领推动治理重心下移。突出基层党组织的核心地位和领导作用，充分发挥基层党建的载体功能，协调基层党委和政府之间、不同职能部门之间、党政机构与社区、企事业单位之间的治理举措，确保基层治理的正确方向、整体规划和统筹协调。注重发挥基层党委和政府综合协调优势，按照“能放则放、依法下放”的原则，大力推进扩权放权，完善基层政府功能。采取省级政府直接授权和市县主管部门打包委托等方式，把经济发达镇迫切需要且能够承担的如城镇建设、市场监管、社会管理、公共服务等方面事权下放给镇里，特别是将一些现场执法和简易执法权限赋予镇政府集中行使，明确镇政府为执法主体。在放权内容上由经济发达镇提出需求目录，逐级研究论证并衔接落实。二是推行集中审批服务和综合行政执法，建立扁平化的新型基层组织架构。打破传统行政机构与事业单位的界限，通过机构整合、流程再造，把直接与企业群众打交道的审批服务、执法检查等“事、职、人”交给政务服务中心、综合执法局等“前台”工作机构，让企业群众办事“只进一个门”，上街执法检查“一支队伍”对外。同时对政策研究、行政决策、服务保障等“后台”职能进行梳理整合，党政机构整合重组为政务服务中心、综合执法局和党政办、组织人事和社会保障局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局、财政和资产管理局8个职能机构。昆山市张浦镇审批服务中心集中了全镇305项行政服务事项，83个服务窗口，实现审批项目提速50%以上；综合执法局代表镇政府统一行使县级下放的665项行政执法权，16顶大盖帽整合变成1顶，变单兵作战为集团作战，规范了执法行为，提高了执法效能。［3］通过改革，形成“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务的工作新格局，将复杂的行政流程内部消化，把方便留给企业群众。三是抓住与老百姓直接打交道的环节，着力规范基层行政行为。上级肯放权，下级要接得住、用得好。通过集中审批服务和综合行政执法，整合条块机构和人员编制，解决了扩权放权的承接主体和力量保障问题。在此基础上，对经济发达镇的职权逐项进行梳理，规范工作程序、环节、依据、时限和自由裁量权。如安徽省天长市秦栏镇通过制定权责清单，确定镇级168项权力事项，并制定了相应的权力廉政风险点和运行流程图，规范权力运行。大力推进基层社区建设，积极探索网格化管理，实现基层德治、法治、自治有效融合、良性互动。四是统筹使用各类编制资源，探索灵活高效的人力资源配置方式。改变行政编制和事业编制截然分开的做法，在机构编制总量不增加的情况下，采用“竞争上岗、双向选择”等形式，根据机构设置和岗位职责对人员进行统一管理，破解“人员统一使用难”，解决了基层管理碎片化和人员同工不同酬等问题。按照“人随事走、编随人走”的思路，将派驻镇里的环保、安监、劳动、城管等执法部门人员全部带编调入经济发达镇，破解“执法队伍组建难”。通过对现有的人员编制重组配置，既避免人员分流带来的改革阵痛，又强化统筹使用，延伸了管理和服务触角，方便了群众办事。五是创新公共服务提供方式，探索市场化社会化的公共服务运行模式。东莞市虎门镇将环卫市政设施日常维护、河堤灯运营管养维护、清扫保洁、垃圾运输及填埋作业以及绿化养护等39个市场化项目全部外包。每年安排大量财政资金用于村（居）公共设施、公共服务、文体设施及绿化护养费用，促进了农民向城镇集中，推进了村改居和老住宅小区改造。鼓励民间资金投资教育，几年来共新办9所民办学校，为农业转移人口适龄子女增加义务教育学位10210个。［4］通过服务外包、购买服务等方式，增加了公共服务供给，创新了提供方式，推动基层服务由“花钱养人”向“花钱办事”转变。此外，各地在财政上普遍实行“划分收支范围、确定收支基数、超收返还激励、专项资金扶持”激励政策，从基础设施建设、城镇规划等方面给予重点支持。浙江省通过省、市、县三级联动，出台财政扶持政策，在2010-2012年安排30亿元，设立省小城市培育试点专项资金，并在2013-2015年继续加大支持力度，专项资金增加到45亿，促进了经济发达镇发展。通过一系列改革举措，实现了有限行政资源集约利用，保持低成本优势，大大提升了行政效能。不少经济发达镇常住人口和GDP规模与一些县（市）相当，如江苏吴江市盛泽镇、昆山市张浦镇常住人口达32万和14万，GDP为328亿元和186亿元，与很多县级市相当，但两镇的财政供养人员（包括除学校、医院之外的各类行政编制、事业编制和聘用人员）同比仅为县（市）的9.2%左右。实践证明，在不提升机构规格、不进行建制调整、不大规模增加人员编制的前提下，通过扩大权限、优化机构、统筹编制和创新管理等改革调整，是可以破解经济发达镇行政体制瓶颈的。

四、新时期深化和完善经济发达镇行政体制改革的意见建议

一是坚持党建引领、重心下移，着力构建适应新兴城镇发展需求的基层管理体制。党的工作最坚实的力量在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾问题也在基层。以党建引领基层治理创新，是新时代基层治理方式与时俱进、国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。经济发达镇改革、发展、建设和服务民生任务繁重，非公企业和非公经济发展较快，外来人口特别是年轻就业人口集聚，各种矛盾问题交织，更加需要增强政治意识、政权意识、阵地意识，加强和创新党的建设工作，把基层治理同基层党建结合起来。在推进经济发达镇行政管理体制改革过程中，要继续建立健全党的基层治理体制机制，充分发挥基层党建对基层治理的引领功能，把资源、管理、服务放到基层。要立足基层直接联系服务人民群众的基本定位和独特优势，坚持“两个不改变”（即不改变经济发达镇基层政权性质、不改变经济发达镇低成本高效能机制活的优势），有针对性地完善城镇管理所必需的市政规划、建设、管理和教育、医疗等基本公共设施和公共服务功能，对职能任务、工作目标、组织架构、人员编制、权力责任和体制机制进行全方位、内涵式改革重塑，努力建设城市管理型、城乡统筹型和法治服务型政府。二是建好用好集中审批服务和综合行政执法两大平台，构建面向人民群众、符合基层事务特点的组织编制和制度体系。上级机关是分部门研究制定政策，经济发达镇则直接面向企业、群众，机构设置应当突出服务群众需求、方便群众办事，不能照搬上级机关的设置模式。政务服务中心（行政审批局）和综合行政执法局的出现，改变了过去以行业分类为主导的传统政府组织架构，提供了一种全新的突出群众导向、更加集成整合的基层组织架构设计思路，对于克服以往基层治理条块分割和碎片化、部门化弊端提供了重要载体。要用好集中审批服务和综合行政执法两大平台，以企业和群众办好“一件事”为标准，梳理规范基层权责清单，整合优化工作流程，重组基层组织架构和人员编制。按照“前台+后台”的思路，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹使用机构编制资源，提高管理服务效能。建立健全乡镇和街道机构“一对多”、“多对一”的制度机制，理顺与县直部门的工作对接、请示汇报和沟通衔接关系。严禁上级部门干预基层机构设置和职能配置，统一规范针对基层的评比达标、考核验收和监督检查等活动，切实减轻基层负担。对不符合基层实际和发展需要的法律法规及政策规定要及时清理、修订、完善，为基层改革创新提供制度支持。三是切实提高基层公共服务供给能力和效率，不断增强人民群众满意度和获得感。要把经济发达镇作为联系城乡的重要战略节点，发挥“一张白纸好画蓝图”的优势，积极探索实现公共产品城乡一体化供给有效实现途径。结合财税体制改革，完善与经济发达镇相关的财政分成办法。落实支持农业转移人口市民化的若干财政政策，促进基本公共服务均等化。充分发挥市场机制作用，推动公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。通过鼓励社会资本参与城镇公用设施投资和运营，加大对基础设施建设及教育、卫生、文化等社会事业投入。坚持尽力而为、量力而行，探索建立多元投入、各方参与、保障有力、务实高效的基层公共服务供给体制。四是坚持不懈规范权力运行，提高基层科学行政、依法行政、民主行政水平。结合经济发达镇行政管理体制改革实践，不断总结基层行政权力和公共事务落地实施的重要环节、关键要素和客观规律，强化对行政权力的制约和监督，切实提高科学化规范化制度化水平。全面推行政务公开，聚焦企业群众关心关注的重点事项，逐步完善和统一规范基层权责清单，建立适应基层实际的办事指南和工作规程，实行“马上办、网上办、就近办、一次办”。加强对基层机构和人员的业务指导和培训，规范程序和行为。严格确定行政责任和责任追究机制，建立权责一致、权威高效的依法行政体制，确保权力不被滥用。完善城乡社区治理体制，尊重群众知情权、参与权、监督权，鼓励和支持社会各方面参与，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。五是统筹推进“脖子”以上和“脖子”以下机构改革，逐步推动合理配置各层级间职能。不同层级各有其职能重点，对那些由下级管理更为直接高效的事务，应该赋予地方更多自主权，充分发挥中央和地方两个积极性。要结合经济发达镇行政管理体制改革，坚定不移推动重心下移、力量下沉、保障下倾，把该由基层负责的事情真正放下去，“扶上马、送一程”。通过设立政务服务中心（行政审批局）、综合执法局等机构载体和建设精干、专业的干部队伍，辅之以规范化、标准化的权责清单和工作流程，让权责在基层得到有效承接和良性运转，走出“一放就乱、一乱就收”怪圈。抓住与企业群众直接打交道的接口和环节，使量大面广社会管理和服务民生的问题一件一件在基层得到合理安排和有效解决，让中央和省级政府集中精力抓大事、谋全局，逐步实现权力、责任和职能体系在各层级间合理配置，不断巩固党的执政基础和执政地位，推进国家治理体系和治理能力现代化。总之，经济发达镇行政体制改革要顺应新时展要求，将“强镇扩权”和“扩权强镇”结合起来，因地制宜、因势利导，尊重科学、遵循规律，有规划、有重点地推动人口和各种资源要素集聚，促进有条件、有基础、有潜力的城镇更好更快发展，实现乡村振兴和新型城镇化双轮驱动。要立足当前、着眼长远，保持历史耐心和改革定力，不断夯实基层、巩固基层、解放上层，构建简约高效的基层管理体制，形成科学合理的党和国家机构职能体系、层级配置、组织编制和法规制度，使党和国家机构职能体系更加优化、权责更加协同、运行更加高效。

作者：谭景辉 单位：中国政法大学政治与公共管理学院