黄河流域生态保护下的林业行政执法
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摘要：黄河是中华民族的母亲河、中华文明的摇篮。实地考察黄河郑州段，召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，这为我们做好黄河郑州段生态保护和高质量发展提供了思想指引、行动指南和强大精神力量。加强林业行政执法研究是打造国家黄河流域生态保护和高质量发展核心示范区的重要方面。目前在林业行政执法管理的过程中出现部分林业法律条款可操作性差、公益林的建设与管护不到位、林业行政执法主体冗杂、林业行政执法监管力度不足、执法人员综合素质偏低等现实问题，直接影响了我市林业行政执法管理的效果，影响了林业的可持续发展。本文通过对存在的问题及原因进行分析，并提出林业行政执法管理改革完善的对策建议。
关键词：黄河流域；林业行政执法；生态保护；改革
一、林业行政执法现状
（一）林业行政执法管理依据林业行政执法依据是指林业行政执法主体在进行林业行政执法活动中，依照相应的林业法律规范，对与林业相关的活动进行约束和调整。目前，我国已经形成以《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和防沙治沙法》《中华人民共和国土壤污染防治法》为主导，以《中华人民共和国森林法实施条例》《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》《森林病虫害防治条例》《森林采伐更新管理办法》《中华人民共和国野生植物保护条例》《中华人民共和国植物新品种保护条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等为构架的林业法律规范体系。
（二）林业行政执法管理范围林业行政执法的内容范围十分宽广，各级林业行政主管部门林业行政执法范围主要包含以下内容：第一，林业工作。第二，野生动物保护工作。第三，对林木种子进行生产、经营、管理等。第四，组织、协调、指导防沙治沙工作。第五，对土壤污染防治工作进行监管。第六，编制退耕还林计划，指导和监督检查工作开展。第七，监管森林防火工作。第八，防治森林病虫害。第九，检验检疫森林植物及其产品。第十，负责植物新品种工作。第十一，野生植物、树木的监管。第十二，濒危野生动植物及制品的进出口管理工作。第十三，管理自然保护区。第十四，开展义务植树运动。第十五，对森林采伐，森林更新进行管理。
（三）林业行政案件统计情况我们通过对2018年政府林业行政执法的各项数据进行分析，得出了去年全国林业行政案件的特点：一是2018年案件发现总量同比增加9653起，上升5.57%。全国共发现林业行政案件18.29万起，较2017年上升5.57%，查处率达96.29%。这主要由于林业主管部门通过加大对违法行为的查处力度，才使得案件的发现量有所增加。二是违法使用林地案件仍是现阶段最主要的林业行政案件，2018年共发现5.2万起，占全国林业行政案件总量的28.44%。三是通过使用遥感技术手段全覆盖并且重点针对“零”案件上报单位进行关注，使得全国数据“零”案件报送县级单位同比减少11个，下降4.45%，1至10起案件报送县级单位同比减少82个，下降10.53%。
二、目前林业行政执法存在的主要问题
（一）部分林业法律条款可操作性差目前，我国林业法律规范体系已大体构建起来，但由于部分林业法律条款存在问题，致使林业行政执法工作人员在运用林业法律规范到具体执法工作中难以操作，涉林案件执行难的问题频频出现。以《中华人民共和国森林法》第三十九条来举例说明。该条款主要说明针对不同的违法情形如何进行树木的补种以及补种树木的颗数，其中在该条款的最后部分，对于拒不补种树木又或者补种树木不符合相关规定的情形做出说明，出现上述情形的，将由林业主管部门代为补种树木，补种的费用由违法人员进行承担。然而，对于该条款在“补种”方面的设定在行政执法机关的实务操作中难以达到预想的效果，通常情况下违法者不愿意履行补种的行政处罚决定一般基于客观原因。行政相对人难以支付买树苗的价格和罚款。在违法者因经济困难无力支付的情况下，林业行政机关就会陷入一个两难的境地。行政机关如果选择代为履行，可能将会面临难以追缴代履行费用的问题，如果无法追缴代履行的费用，这笔代履行的费用最终还是由行政机关来承担。这样就将本应是违法者的法律责任强加到了执法部门的身上，法律责任从违法者转嫁到自身，法律的威慑作用得不到体现。如果林业主管部门选择不代为履行，那么将有可能构成行政不作为，这样一来林业主管部门将成为检察院行政公益诉讼被告人。被破坏的森林植被始终无法得到修复，公共利益一直处于被侵害的状态。
（二）公益林的建设与管护不到位有关公益林的补偿标准低，林农所受到的损失没有得到有效补偿，导致毁林开垦行为时有发生；在对于公益林的管护上缺少专门性的法律规定，对于一些破坏公益林行为的处罚不痛不痒，达不到惩罚教育的目的；基层林业站工作人员管护不到位，致使管护措施不能有效执行。
（三）林业行政执法主体冗杂现阶段有关林业行政执法的单位较多，呈现执法主体多元且分散的特点，各个执法主体之间权责划分不明确，在林业行政执法工作中经常出现互相扯皮的现象，并且没有形成统一明确的林业行政执法机构，林业行政执法权力无法集中起来，变的相对分散，对于破坏林业资源的违法行为不能较好的进行处罚，影响当地林业资源保护工作的开展，不利于国家黄河流域生态环境的保护与建设。
（四）林业行政执法监管力度不足在林业行政执法领域，专门针对行政执法工作监督的力量薄弱，部分基层林业行政执法单位，缺少专门的法制科室和法制人员进行行政执法工作的监督，从而造成了很多时候都是自己执法、自己监督的尴尬局面；其次，林业行政执法部门的各级监督开展力度较弱，对林业行政执法工作的监督不到位，效力低下；除此之外，缺少有效外部监督方式对林业行政执法行为进行监督，没有充分发挥新闻媒体和人民群众的重要外部监督作用。
（五）执法人员综合素质偏低林业基层林业行政执法人员执法水平较低，部分地区的林业工作部门培训形同虚设，随意性较大，更有甚者在没有对执法人员进行相应培训的情况下，就颁发执法资质证书，这些人员根本无法达到培训的要求和目的，因此，在行政执法的过程中常常依经验行事，缺乏依法行政的观念，违反法定程序，更甚者构成林业渎职犯罪。此外，有的执法人员对行政执法工作持有消极懈怠的态度，在执法过程中敷衍了事，执法工作随意，处理问题过于简单化，缺少严肃性。
三、林业行政执法管理问题产生的原因
（一）林业相关法律法规不完善由于林业相关法律法规所制定的时间较早，立法者对法律的制定尚且处于摸索阶段，立法技术水平受到很大的限制，有些条款的设置较为模糊，甚至部分领域出现立法空白，现行的《森林法》对于政府林业行政执法管理的范围、权限、程序都没有详细明确的规定，而且最初的立法宗旨是以追究经济效益为主要目标，因此，忽略了森林资源的生态价值，现阶段，以报告生态文明建设新思想为指导，当初的林业立法宗旨已发生改变，把森林资源的保护放在首位，建设生态文明是首要目标，并且部分政府林业行政执法管理法律、法规的规定较为原则，操作性不强，有一定的滞后性，影响林业行政执法管理工作的有效开展。
（二）林业行政执法体系建设滞后政府林业行政执法管理长期以来执法权分散，权责不统一。林业行政执法工作人员的编制经费问题得不到有效解决，这在一定程度上限制了林业行政执法工作的开展，对于破坏森林资源的违法行为，林业行政执法机关难以给予有效的打击。
（三）林业行政执法管理方面的宣传教育不足林业行政执法管理忽视的宣传教育工作的重要意义，宣传教育的方式过于单一化且宣传对象模糊，导致林业宣传教育收效甚微。在具体的林业行政执法工作实践中，部分政府领导一味追求林业经济利益而忽视了最为重要的生态效益，这种林业行政执法管理的理念不利于生态文明的建设。执法工作人员在执法过程中法律意识不强，职业道德不高这都会导致不作为、乱作为的现象发生。
四、改革完善林业行政执法管理的对策建议
（一）完善林业行政法律体系增强实务可操作性科学完整的林业法律体系是林业行政执法工作的重要基础，通过对现阶段林业行政执法工作的深入调研，分析现行法律与林业行政执法工作存在矛盾冲突的条款，并对此提出修改建议，以此来适应目前执法工作现状，增强林业行政执法工作的可操作性，提升林业行政执法工作的效能。
（二）加强对公益林的建设和管护提高公益林的补偿标准和对公益林保护意识；强化行政执法人职能作用；严格保障公益林的区划范围，明确各地区公益林保护范围，不得擅自改变公益林的范围及保护等级，并及时对公益林进行管护、抚育、改造和更新，促进了生态公益林的保护和发展。
（三）推进林业综合行政执法改革为尽快推进林业综合行政执法改革，要明确各个执法主体之间的权责关系，提升林业行政执法的效率和水平。通过建立统一的行政执法主体，增强基层综合执法的能力要求，解决因执法主体众多而导致权责不清，互相扯皮现象的发生，从而更好地开展地方林业行政执法工作。
（四）加强林业行政执法监督体系建设提高林业行政案件办理的标准化、规范化，完善林业执法人员资格制度以及综合执法的考评机制，明确权力清单与责任清单，落实岗位职责、明确职务分工，细化林业行政执法程序和责任追究办法，提高依法行政的能力和水平。
（五）加强对行政执法人员的专业培训为促进林业行政执法工作的实施与发展，最主要的基础条件就是具备专业化的执法人员与队伍，在各工作环节中都对执法人员的专业水平与综合能力提出更高的要求。①通过定期业务培训和针对政策培训的结合方式，提高执法人员法律素养和执法技术能力。林业部门应对林业行政综合执法的考评机制进行进一步完善，将综合行政执法机构相关工作人员的执法能力纳入每年的年终考核。
五、结语
森林资源对于地方建设及国家发展都具有重要战略性意义，与此同时，这也为生态文明的保护和发展提供有力的保障。通过完善林业行政法律体系增强实务可操作性、加强对公益林的建设和管护、推进林业综合行政执法改革、加强林业行政执法监督体系建设以及加强对行政执法人员的专业培训等措施来提升林业行政执法的水平，确保林业行政执法工作的效率与质量，为我国生态文明的建设打造坚实的基础。
作者：冀唯唯 单位：河南财经政法大学