行政管理学科建设的进路浅论

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摘要：行政管理学科旨在通过立足理论研究和人才培养两个维度，为政府行政实践中的问题做出有效解答来确立其合法性。当前法治政府建设实践，需要行政管理学科承担起法治理论创新和法治人才培养的双重任务。基于高校行政管理专业发展现状，对标现实需求，现阶段行政管理学科建设面临着理论创新滞后、课程体系不完备、实践机制存在障碍与就业渠道不畅等挑战，可尝试通过聚焦研究主体、纯化学科属性、坚持现实取向、完善师资保障、明确职业定位等路径加以优化。

关键词：法治政府；行政管理；学科建设

行政管理是在行政实践中产生和发展的科学，在各种管理中起着领导、主管作用，其是否科学、有效，直接影响着国家和社会的发展[1]。在我国全面推进依法治国和建设法治政府的伟大实践和现实背景下，如何立足行政管理学科的实际，适应伟大时代、伟大实践的要求，适时地加强行政管理学科的建设和发展，是高校行政管理专业师生所必须思考的现实问题。

1行政管理学科建设现状

行政管理学科早在20世纪30年代就已被引入我国，但它真正蓬勃发展则是在改革开放之后。[2]行政管理学的合法性在于它能提供解决当前现实中公共问题的有效方案[3]。伴随着行政体制改革发展进程，我国逐渐形成了一支规范的行政管理科研队伍，成立了专门的研究机构，并在普通高校、中央及地方党校中开设行政管理专业。经过长期的学科专业化教育，行政管理学科作为管理学门类中公共管理一级学科下的二级学科，已基本建立起比较完备的行政管理学科教育体系。

1.1专业开设院校广泛分布

我国现有343所院校开设行政管理本科专业，分布于31个省级行政区（港澳台除外）。其中，广东省开设行政管理专业的院校有31所，位居首位；20～30所的省份为江苏（25所）和山东（23所）；10～20所的区域包括湖北（19所）、北京（18所）、浙江（18所）、陕西（17所）、四川（17所）、河南（17所）、上海（16所）、湖南（14所）、福建（12所）、辽宁（12所）、河北（10所）、山西（10所）；10所以下的区域包括云南（9所）、吉林（9所）、天津（8所）、贵州（8所）、广西（8所）、安徽（7所）、内蒙古（6所）、江西（5所）、重庆（5所）、黑龙江（5所）、青海（3所）、甘肃（3所）、海南（2所）、宁夏（2所）、新疆（2所）、西藏（2所）。从分布来看，全国各区域均有开设行政管理专业的院校，东部沿海省份由于经济开放和改革进程启动较早，分布密度最大；西部及少数民族地区分布密度较小。

1.2高层次、多方向教师队伍日益扩大

在当前阶段，高校行政管理专业教师队伍的准入门槛基本设定在博士层次，已在职的教师中博士占比也处于较高水平。由于行政管理学科发展起步相对较晚，以往教师的学科背景往往集中在政治学、经济学、管理学、法学方向，近年来随着行政管理学科教育的发展，高层次人才培养硕果累累，一批本专业博士毕业生已经逐步加入高校教师队伍。总体来看，行政管理学科教师队伍的素质结构、学科结构正在不断优化。

1.3多元化教学课程体系不断丰富

行政管理学是一门应用性学科，因此高校在设置专业课程时大多突出了学科的交叉性。梳理我国高校行政管理专业课程设置的相关情况可以发现，教学领域的课程呈现出多元化的特点：一方面，课程设置仍旧以政治学、管理学为主体，例如核心课都包括了政治学原理、比较政治制度、公共管理学、行政管理等课程；另一方面，受到社会发展的影响，各交叉学科也进入行政管理课程中，诸如经济学、行政法学、社会学、哲学、物流管理等课程也被许多高校纳入专业教学范围。这也意味着，行政管理教育在研究方法上逐渐从以质性分析为主转变为定质与定量并重，开始用数学模型等工具来支撑研究的可信度与准确性。

1.4本、硕、博相衔接的人才培养体系完整建立

伴随着行政改革实践的推进以及学科自身的发展，行政管理专业教育层次也逐渐深化。20世纪80年代，各大高校的行政管理专业开始招收本科生，并在同时期开始研究生培养的探索，现已形成职业教育、专科、本科、硕士、博士等多阶段的培养层级，博士后流动站建设也不断完善。根据中国研究生招生信息网的数据，我国行政管理硕士点共有94个，其中拥有行政管理硕士点的院校数量为88所，涵盖综合类、理工类、师范类、农林类、政法类、医药类、财经类、艺术类等多类院校；拥有行政管理硕士点的党校（行政学院）数量为6所。拥有行政管理博士点的院校共19所，多为综合类、师范类院校。可以看到，本科阶段的专业分布由于学科快速扩张而遍及各类型院校，进入更高层次的专业培养阶段后，综合类、师范类高校在专业培养上更具优势。同时，毕业生规模逐年增长。从宏观的角度来说，教育是用来分层的，以便为细化了的社会分工提供人力支持。高校的行政管理教育旨在培养具有一定行政学、管理学、经济学、法学、传播学等方面理论研究素养和实际工作能力,能在党和国家机关、事业单位及公共部门，从事政策咨询与分析、组织人事管理、机关管理和文秘等行政管理工作的专门人才。截至2020年12月，全国普通高校行政管理专业本科毕业生规模在20000～22000人，男女比例约为3∶7，已成为一支数量庞大的专业队伍①。

2法治政府建设中行政管理专业的职责定位

法治政府作为一种公共行政范式，是建设服务型政府的基石，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础环节[4]。它要求政府在行使权力、履行职责的过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都要在法治轨道上运行，用“良法”来推动“善治”，以助推国家治理体系和治理能力现代化的实现[4]。法治政府包含了价值理性和工具理性两个层面：法治理论和法治思想为法治政府建设贡献价值依据，诸如政府行政必须致力于追求平等、公正、公共利益等社会价值；法治体系则为法治政府建设提供了具体的运作路径，宪法和法律把价值具化为行为规范和权责机制，要求政府依法行政。这就对高校行政管理教育提出了理论和人才两方面的需求。

2.1为法治政府建设提供理论支撑

法治政府是一个系统的实践课题，必须有学术思想做理论支撑，为其提供合理性解释、具体制度构建以及长远的战略策划。高校从来不只是单纯的人才培养“车间”，而应是理论创新的生力军，应当在人才的培养过程中通过教育活动使各种学术思想积极碰撞、摩擦，从而踊跃出新思想。“议事者身在事外，宜悉利害之情。”作为学术研究的第三方，高校行政管理专业教育以政府为主要研究对象，在洞察政府行政改革领域的问题上更具天然优势，更能在理论的层面上高屋建瓴地为法治政府建设贡献学术智慧。

2.2为法治政府建设培养专业行政人才

法治政府说到底离不开人的因素，政府需要一支德才兼备的高素质法治工作队伍来执行相关政策、落实相关体制机制，这就与行政管理专业教育的培养目标高度契合。政府行政人员应当知法、懂法、守法、用法，具备法治思维，而行政管理专业人才的培养是在广泛吸收政治、法律和管理哲学知识的基础上建立的，学生在思想意识上对政府行政、公共价值有更为深刻的理解，所以高校更能够培养真正具有服务意识、法治思维的人才，为法治政府提供专业化的人力资源储备。

3法治政府建设中行政管理专业面临的挑战

当前我国的行政管理教育在理论创新和人才培养两方面与法治政府建设的需要仍存在较大差距。行政管理要保持学科的合法地位，其教育目标就必须契合政府行政实践需求。但长期以来，高校行政管理学科的理论研究和教学与政府行政之间存在一道明显的“屏障”，使得理论教育和专业现实脱节，面临严峻的挑战。

3.1学科理论研究落后于行政实践

法治政府要求政府的行政行为必须在法治框架下进行，这就要求政府构建起一整套与之相适配的制度，包括政策制定、行政执法等一系列体制机制的建设。高校行政管理教育虽然也注重现实、紧跟社会热点，开设了有关行政改革、公务员制度、公共案例分析等方面的课程，但受限于课堂的模拟讨论，只能用已有的理论框架分析中国的行政实践，并没有形成较为系统的具有中国特色的行政理论。理论应用的简单重复也在不同年级的教学中延续，很多教学材料和课程任务都是“陈年佳酿”。国内外学术界的创新成果没有及时引入，学生往往被框定在以往的理论体系中审视当前复杂多变的政府实践，二者的相互隔离，使得理论研究陷入缺乏清晰主体认知的尴尬局面。此外，教学中对概念化的问题讨论较多，对概念的具体操作及概念间相互关系的分析不足，很少应用规范化的科学方法去验证理论，因此很难做到理论的再创造。

3.2课程培养体系的学术性和价值性不足

我国高校行政管理学科在研究方向、师资力量上呈现单一化倾向。[5]现有的行政管理教学课程常将研究视角集中在政府行政改革、公共治理、公共服务、政策分析以及公共人力资源管理等领域的具体社会现象上，并热衷于运用西方既有理论、模型和框架进行应用性分析，缺乏对学术理论规范性、适用性及价值性的再思考，与我国行政实践不能有效耦合。一是在课程设置上，具有中国特色的学科课程和涉及我国政府运作与法治思想内容的课程较少，有些院校的课程设置求博而不求精，相关研究往往浮于问题表面，导致学生精力分散，杂而不专，难以对我国治国理念、政府治理、社会治理模式的演变进行深入了解，难以运用所掌握的公共行政知识解决中国面临的实际问题。二是在教育师资方面，在职教师数量、国际教师数量和教授比例要低于国外高校，没有真正形成知识和理论的创新环境。三是课程中关于公共服务价值观念和法治精神的培育不足，学生缺乏法治意识和服务观念，不能有效回应法治政府建设要求。

3.3协同实践教学存在机制障碍

作为从公共行政实践中诞生的学科，行政管理的理论发展应当反哺行政实践。但现实中高校的行政管理教育往往更重视理论的研究，对学生实践能力的培养不到位。校园内单一的课堂教学形式无法使学生全面了解理论知识，而院校搭建的专业实践平台又较为有限且不稳定。校内实验基地,如实验室、教研室、案例库等基础设施配备不健全,使得许多实践课程形同虚设；校外实践基地可用范围狭窄,实践教学基地建立困难并难以保证长期稳定,且学生到实践单位不能够立刻熟悉工作流程,等到熟悉后实习时间已所剩无几,不但无法帮助实践单位处理事务反而增加了实践单位的工作量,使得实习流于形式[6]。研究生阶段的培养重点也大多集中在科研项目和论文写作上，有关政府的数据很少是一手资料，因此其学术成果常与政府行政实践存在较大差距，很难得到采纳。总体来看，多数高校培养的行政管理专业毕业生专业优势和特长不明显，在就业市场上容易被同质化，在竞争中常处于劣势地位。

3.4就业渠道的公私界限存在隔阂

毕业生的就业情况往往是一个衡量专业教育成果的关键指标，对学生就业方向、就业质量的考察能够反映该专业培养体系的成效。我国行政管理专业毕业生的就业方向是相对明确的，具有显著的机关倾向，主要是各层级“一府两院”（政府、法院、检察院）单位公务员、事业单位人员，还有的进入国企、私企从事行政、文秘及人力资源岗位，也有部分自谋职业者，从事与行政管理无关的工作。需要明确的是，虽然行政管理专业的学生大都希望进入国家公务员队伍，但在准入通道上并不具备优势，也需要参加公务员招录考试。从近几年公务员招录情况来看，国家机关对行政管理专业人才的需求量很少，也就是说，毕业后真正进入机关队伍的毕业生仍是少数，多数人仍将到企业工作，这对于专业资源和教育成本都是一种浪费。而高校有关行政管理专业学生的职业规划教育并不完善，在没有畅通就业渠道的现状下，对学生就业理念的矫正没有形成一套成熟的纠偏方案。

4法治政府建设中行政管理学科建设和发展路径

在全面推进法治政府建设的过程中，行政管理学科要积极应对面临的各种挑战，突出专业的独特性、实践性和价值性，将研究主题聚焦在政府领域，探讨相关的制度、政策、内部结构和外部关系等议题；不断完善学科教育资源，培养适应社会需要的行政人才；在借助交叉学科研究成果的同时坚定行政管理学的核心属性，做到纲举目张。

4.1聚焦研究主体，实现教学中的理论创新

高校行政管理教育应当以破解体制难题、促进市场发展、提高行政法合法性为导向，积极开展一系列具有针对性、前瞻性、战略性的理论研究。理论创新的源泉在于实践和交流，只有通过实践检验和学科交流的碰撞才能实现学术的再创造。这要求高校要在扎实开展行政学既有理论成果教育的同时，搭建高层次、高质量的专业实践基地和学术交流通道。针对政府这一主要研究对象，高校应当充分整合教育资源，开拓学生和教师直面行政工作的观察和参与渠道，在行政实践中检验理论的正确性；同时要总结出西方理论应用到中国公共行政进程中的局限性，培养出问题意识。此外，高校还应定期开展更大范围的学术交流活动，打造本研一体化的培养模式，通过跨学科、跨院校、跨领域的交流碰撞，对政府治理从多个角度开展讨论，刺激思考，激发新观点，实现行政理论的本土化创新。

4.2纯化学科属性，构建专业化课程体系

要培养符合法治政府建设需求的学术型行政人才，必须构建起具有中国特色和核心学科支撑的课程教学体系。行政管理学科虽然是一门与众多其他学科存在交叉的应用型学科，但在建设过程中必须坚持学科核心属性，即以政府行政制度、政策等方面的研究为根本，保持专业自身的独立性而非一味扩张学科界限，成为杂而不精的“四不像”。高校可根据地域文化、学校专业优势和地方政府行政传统对教学体系进行调整，形成“基础培养”与“模块培养”的立体化专业课程体系。通过精细选择的专业基础课和公共管理类通识课，使学生在获取学科专业知识的同时具备合格“职业人”的素质；通过专业核心课程和素质拓展课程锻炼行政管理专业人才的理论素养和职业技能，并使其根据自身素质以及发展状况来决定未来更深层次的研究方向。

4.3坚持现实取向，丰富研究的方法论

理论和实践相结合是推动学科发展的根本途径，高校行政管理学科建设也必须坚持“两条腿走路”。一方面，高校要从前人理论成果的基础上出发，通过专业课程教育使学生掌握学科基本理论和社会研究方法，引导和训练学生“从大处着眼”“从小处入手”，提高对现实的深刻分析能力和洞察力，保证学术研究的科学性、规范性和可行性。另一方面，高校应加强实践课程的设置，积极与政府、公共组织等专业相关实体建立良好的合作互动关系，设立常态化的实践培养基地，为学生实习实践创造条件，以便于学生理论联系实际，提升专业素养和能力水平。此外，高校应当丰富和深化行政管理学科教育中的方法论，开展定量研究的教育培训，做到质性研究真正揭示问题本质，量化研究结论科学、准确、可证伪，使学生充分具备社会调查意识、数据收集和分析技能、总结及解决问题的能力。

4.4完善师资保障，优化教师队伍结构

师者，传道授业解惑也，教师在教育系统中的作用是不言而喻的。教师队伍建设以及教师的综合素质直接影响到行政管理专业人才培养的成效。高校行政管理学科要想满足法治政府建设提出的理论与人才要求，就必须在教师资源上做好保障工作。一是强化教师的再培训，时刻关注行政管理专业的前沿问题和现实指向。许多高校教师本身就是政府智库成员，要将政府改革动向和职能优化等信息传递给学生，引导学生对行政领域的新变化做出敏锐判断。二是优化教师队伍的教育背景结构和年龄结构，在巩固行政领域专业人才的基础上吸收交叉学科的教育者，要注重培养和提升行政管理专业教师尤其是青年教师的创新创业能力与实践教学技能[7]，形成老、中、青比例协调的教育团队，通过外聘教授、线上授课等方式使学生接触到更优质的教育资源。

4.5明确职业定位，提升法治思维意识

“师傅领进门，修行在个人。”高校要培养行政管理专业学生对专业定位和就业方向的独立思考能力。通过开展定期的专题讲座和社会实践活动，消除学生对行政管理学科定位、专业归属、就业规划等方面的模糊认知，使学生明确自己在专业学习过程中能学到什么，毕业后可以胜任何种工作。可以通过一对一的就业指导使学生在具备行政管理核心素养的基础上结合自身特点形成独特的竞争优势，引导学生正确看待公务员考试，适度开展相关的公考培训工作。高校对于行政管理学科的建设要倾注正确的价值观，其中以政治观最为关键，应当注重从理论高度、思想高度、现实教育等多方面塑造学生的法治思维意识，促进其将来能更好地在国家行政岗位上发挥专业优势，以法治精神行政执法，推动法治政府的构建。

5结语

“人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所吸引。”尽管行政管理学科在很长时间里被认为是一门服务于政治的学科，但事实证明，公共行政者并不能总是恪守工具人的执行要求，执行政策的过程其实是价值和工具的统一体。因此，行政管理学科建设要坚持服务人民的价值取向，在法治和价值的框架内追求行政活动的效率，通过不断完善高校行政管理专业的人才培养模式，来应对政府行政实践带来的学科挑战。

作者:赵炳涵 单位:东北师范大学政法学院