高职行政管理创新分析

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一、当前高职院校行政管理模式的主要问题

新世纪以来，我国高职院校在人才培养、教学质量、学术研究、师资队伍建设以及基础设施建设等各个方面的水平都不断提高。但是，管理内容的复杂化，管理难度的增加，也导致了高职院校内部行政管理的很多问题不断凸显出来。

1.过度行政化，行政权力凌驾学术权力之上

包括高职院校在内的我国高校长期实行高度行政化的管理，这是当前我国高职院校行政管理模式存在的一个严重问题。所谓过度行政化，就是指在高职院校行政管理中，行政权力挤压甚至取代学术权力，主要由行政机构对高职院校内部的所有事务（学术事务和非学术事务）以行政的方式进行管理。在实际表现上，行政人员控制着学校的管理，教授（师）参与管理的权力薄弱，处于从属地位。高职院校的行政部门原本是为教学和科研服务的，我国高职院校的历史发展决定了我国高职院校与政府的关系是依附和服从，因而高职院校内部在处理学术权力和行政权力的关系上出现了失衡的现象。我国高职院校的权力结构类型是以行政权力为主导，行政部门承担职能更多的是管理，甚至是监督，服务职能在逐渐淡化，总体上来讲，高职院校内部的许多事务都由相关的行政职能部门来管理。目前我国高职院校随着办学自主权逐步扩大，过去由政府控制的部分权力正陆续回归到学校，内部学术权力有所增强，但整体来讲，行政权力仍然主导管理权力结构，导致学术权力与行政权力的失衡。当然，在我国高职院校中，许多教师也能够进入行政系统从而参与学术管理，但当他们以行政人员的身份对学术事务进行管理时，其角色决定其管理方式与行政权力相适应，而非与学术权力相适应。行政权力的基础是上级对活动的控制与协调，学术权力的基础是自主性和个人知识，所以这两种权力在实施方式上存在着矛盾。这样，以行政方式对学术事务进行的管理越有效率就越有可能损害高职院校目标的实现。

2.行政官僚化，机构臃肿不堪缺乏服务意识

目前，我国高职院校行政管理机构基本上都是在高度集中的计划体制下形成的，呈现以行政权力为主的权力高度集中的现象。学校的决策自上而下，逐级执行，长期沿用并依赖这种官僚化的机构管理，机构臃肿不堪并缺乏服务意识。

（1）机构臃肿。机构臃肿是较为普遍的问题，主要表现在：一是不断增加的部门、科室，要求下一级必须有对应的机构，不断增加和强化本部门的功能。这些行为看似加强了管理，实则导致高职院校行政管理机构众多，机构重复设置，工作人员增加。二是横向部门林立，各级组织或者大而全或者小而全，机构臃肿重叠。许多高职院校目前行政管理部门及附属机构林立，门类繁多，除了教务部门外，还有学工、人事、科研、发展规划、设备、后勤、基建、医院、子弟学校等部门，多的甚至有三四十个部门。这种机构设置导致了管理工作的“全盘抓”，管理人员整天忙于应付行政事务，很难把精力放在教学和科研管理上。三是纵向层次较多，行政管理机构臃肿使得职权划分不清楚，不合理。导致这种情况的原因主要是行政管理的“机关化”色彩过于浓厚。行政管理部门机构臃肿使上下级信息传递迟缓，信息反馈困难，会议增多，这不仅增加了管理过程中的干扰因素，导致管理效率的下降，同时对教学、科研等学校的中心工作带来很大困扰。

（2）服务意识缺乏。一些行政单位或部门为了本单位或本部门的利益，人为地设置工作障碍和关卡，该公开的工作制度和流程不公开，人治大于法制，工作推诿、扯皮现象屡见不鲜。服务意识缺乏还表现在管理者不愿意做艰苦细致的调查研究和大量的协调工作，工作不深入，对群众和基层反映的问题不解决、不汇报、不反馈，麻木不仁，束之高阁。

3.缺乏协调性，沟通不够导致行政效率低下

（1）缺少合作意识。不仅是各行政管理部门之间缺少合作意识，而且同一个部门的上下级之间或者平级之间合作意愿都比较少。由于长期以来存在根深蒂固的分权意识，使各部门领导之间争权、争实惠，当面对工作难题时，则退避三舍，在遇到工作失误时，又经常互相指责，在工作中全局观念不强，不能站在全局的高度对待各个部门、各个方面，不能正确处理好人际之间的关系。

（2）缺少程序性。行政管理部门工作中沟通与协调缺少规范化和程序化，是导致行政管理效能低下的原因之一。由于行政管理部门每天为师生群体、教学科研一线服务，工作量较大，内容复杂，在各部门或上下级乃至于外部的信息沟通中，容易出现沟通信息的不确定性，经常是今天决定了，明天又有调整了，没能抓住和处理好工作中的重点问题，使办公室的工作陷于繁杂的事务之中，顾此失彼。

二、高职院校行政管理模式存在问题的根源

前文所述，高职院校行政管理模式存在多种问题，不仅影响了高职院校行政管理工作效率的提高，也制约了高职院校的进一步发展。要解决这些问题，首先必须了解问题的根源是什么。本文试从政府教育体制因素、高职院校内部制度因素、人的因素等三个视角进行分析。

1.政府教育体制因素

（1）政府对高职院校的统包统管导致学术权力屈从于行政权力。我国以前实行计划经济体制，为了和计划经济体制相匹配，形成了政府对高职院校统包统管的管理体制，虽然目前已经建立了社会主义市场经济体制，但这种管理体制仍没有发生根本的改变。这种体制直接导致高职院校内部行政管理机构处于管理的主体地位。政府向高职院校提供一些资源，高职院校通过其行政系统争取这些资源，并拥有在内部分配这些资源的权力。另外，政府通过对高职院校制定一些标准、政策对高职院校实行管制，高职院校内由其行政部门对这些标准和政策的执行情况进行检查，应对政府的评估。所以，在某种程度上可以说政府对高职院校统得过度的管理，实质上是通过高职院校内部的行政管理进行的。这就在客观上导致了高职院校行政管理体制失衡，表现出高度行政化的管理。

（2）政府过度行政管制的同时也把官僚化作风输入高职院校。我国的高职院校在很长一段时间内被视为政府部门或事业单位，其内部组织方式参照政府机构的组织方式，政府作为一种政治团体，其机构的职责就在于以官僚制的组织方式进行行政管理，那么以其为参照物的高职院校复制这种管理方式的结果就是使行政管理过度扩张，从而忽视了高职院校组织与政治组织性质的不同要求它有不同于政治组织的任务和管理方式，因此导致了高职院校内部高度行政化的管理。

2.院校内部制度因素

（1）管理权责不分，导致人浮于事内耗严重。从管理的实践来看，责权分明的管理体制可以带来高效率，进入良性循环；责权不明的管理组织往往人浮于事，内耗严重，会滑入恶性运转的泥塘。高等学校掌握了一些社会的稀有资源，例如招生就业、学术地位、技术专利、师资补员、职称评聘、科研经费等，这是高等学校的权利，即社会赋予的和政府许可的高职院校所特有的自由和资格，同时也是高职院校的权力，即高职院校凭此可以与社会和政府进行其他资源的交换，它们是高等学校的社会生存基础。管理权责不分使得校内资源无法整合，有利于学校发展的事项迟迟无法统一意见，延误决策，管理效率低下；考虑问题时私心太重，不能从大局出发，不能聚精会神搞发展；官僚主义作风严重，缺乏以人为本的人文精神；对待教师普遍关心的问题，会上讲一套，背后做的是另外一套；各行其是，该管的不管，甚至是相互掣肘。想做点有利于发展的实实在在的事情时，阻力太大。

（2）激励机制不完善，导致工作积极性不高。当前，我国很多高职院校原来规模较小，甚至是由中专改制过来的，因此绩效考核机制也不完善。考核的过程以主观判断为主，考核也大多停留在走形式的层面上：内部的量化考核不到位，缺乏科学性；考核并没有从个人的德、勤、能、绩等方面进行全方位考核，只停留在鉴定、认可、分等级阶段，标准较低而且考核标准有弹性的空间，为拉关系，走后门打开方便之门；没有科学、客观、全面的考核激励机制，考评往往只是上级对下级的考评，使考评结果带有个人感情色彩，把平时的好恶，关系的亲疏，都渗透到考评结果中，这种情况使被考评者在平时的工作中带有抵抗、敷衍的情绪，工作不求有功，但求无过，不求效率，不讲效能。

3.人员的因素

（1）长期受官本位意识影响，导致行政管理人员缺乏服务意识目前高职院校内部不少行政管理人员仍然存在“官本位”观念，缺乏协调和服务意识。一些高职院校的行政管理人员把工作的目标定位于升官、晋职，把主要精力投入到谋求升官、晋职的方法和手段中，不谋求工作的创新与改进，团队合作意识不强，工作中讲条件，没有实惠和利益不靠前，工作流于形式，不钻研业务，苛求工作环境的舒适度，追求办公室的豪华、气派。这些官本位的观念和做法阻碍了行政管理效能的提高。

（2）行政管理人员结构不良，导致行政管理的效率和效能不高随着高职院校规模的扩大，行政管理的工作量也逐年增加，管理工作繁杂琐碎，难以量化。我国多数高职院校的行政管理人员因为专业背景的不同、学历资历不同，导致管理人员的素质参差不齐，专业水平较低。高职院校大多是由原来的中专升级而来，一些行政管理人员原来的素质水平既跟不上学校现代化建设的需要，也跟不上高等教育改革和发展的步伐，导致了高职院校行政管理队伍整体素质不高。在现有管理干部队伍中，有些人是通过引进教师时安排的配偶；有一些人是学校为平衡某种关系，不得不安排进来的人员；有些人是无法胜任教学、科研工作，被分配到行政部门工作。另外还有一种情况，一些教学经验丰富的非管理领域的业务骨干，被选拔上管理岗位，他们有的因年龄偏大，学历层次偏低，不容易接受现代化的管理理念，计算机与网络的应用能力较差，对信息化教学管理环境适应性差；有的有着高学历和高职称，但由于其管理经验相对不足，又缺乏系统的教育管理理论和管理方法的培训，跟不上行政管理专业化、科学化和现代化的步伐，管理工作只能凭经验来应对。正是由于以上种种原因，导致了高职院校行政管理队伍的整体素质不高，影响了管理的效率和效能。

三、创新高职院校行政管理模式的思考与实践

提高高职院校行政管理水平，必须立足于我国高职院校的现实状况，大胆改革，勇于创新，构建适应时代进步和学校发展的行政管理模式。针对目前高职院校行政管理模式存在的问题，笔者提出以下建议。

1.改革教育体制，解决过度行政化问题

要完善高职院校的行政管理模式，解决好高职院校行政权力过于泛化的问题，必须改革教育体制，给高职院校行政管理自主地位。

（1）转变政府统包统管的方式，实施院校自治。从政府对学校的管理来看，政府对高职院校不是监督而是采取科层制管理的控制模式，控制模式的政府由于垄断了教育的政策制定、资金筹措、人事任免和教学评估，不仅使政府为高职院校的服务能力降低，而且这种控制还导致了一个灾难性后果———高职院校治理的泛行政化问题，使高职院校失去了灵魂和发展的动力。高职院校到底应该如何办，这个问题牵涉到高职院校体制。高职院校行政化就是一种高职院校体制，与这种体制不同的是去行政化的高职院校自治。过去，高职院校自治的基本表现就是“教授治校”，蔡元培1917年执掌北大时推行的就是教授治校的办学体制。当然，简单地说“教授治校”并不符合我们的国情。其实在国外，教授治校也不是完全行得通的。但让教授们有较多的发言权，特别是在学校的根本大计上，在教育本身的各个环节上，能够张扬其主体意识，充分发挥其聪明才智，则是十分必要的。因此，借鉴美国的董事会治校可能是更为适宜的选择。因为高职院校治理中涉及政府、学校、个人和社会等与教育有着密切联系的利益相关者，绝非单方的个体行为和一厢情愿。

（2）行政权力和学术权力分离，各司其职。高职院校内部行政人员的学术化和学术人员的行政化，不仅影响了高职院校正常的教学活动和科研学术活动的发展，而且还使高职院校的行政管理活动复杂化，最终造成学术资源和行政资源的双重浪费。所以，在高职院校的内部管理活动中，务必要严格界定行政权力和学术权力的权限范围，二者各司其职、互不干涉。在具体的高职院校管理活动中，对于学术事务，以高职院校教授为主导的学术团体参与度越高绩效越好，行政人员参与度越高绩效越差；而对于行政事务，以教授为主导的学术团体参与度则可相对低一些。虽然在现阶段，我国高职院校的管理活动中完全实行西方式的教授治校、学术权力至上的模式还不太现实，但是我们应该逐渐地在主要学术事务方面让学术权力来主导，比如教学活动的主导权、科研项目的主导权、一定的教学资金和科研资金的支配权以及教学科研人员的配备方面等；而在后勤管理、学校日常事务的管理、资金的筹集等方面，让行政权力来主导，而且行政权力的权限范围应严格地限制在这些领域，杜绝行政权力对学术事务的干预。

2.构建服务型行政管理模式，完善绩效考核制度

（1）倡导服务理念，构建服务型行政管理模式。过去由于受计划经济的影响，高职院校管理长期沿用行政管理的集权模式，认为下级必须无条件地执行上层领导的安排和命令，管理变成了一种变相的控制。在现代市场经济逐步完善的社会，管理者与被管理者的职责与角色都在发生深刻的变化。管理者要转变观念，管理就是服务，一切管理活动应该围绕着如何充分地服务于教学科研一线工作的顺利进行而展开，这个观念已经开始被越来越多的人认可。因此，我们应当更新观念，以服务理念治校，构建高职院校的服务型行政管理模式。高职院校的目标决定了高职院校的行政管理应处于服务地位，它服务于与知识有关的教学活动的展开，将此理念贯彻在具体的管理实践中，就要求行政管理者要为进行科研和教学的教师提供服务，也为到高职院校寻求知识的学生提供服务。服务主要在为高职院校的发展争取外部的资源，为学术活动的展开提供设施和服务。要做到这一点，就需要行政人员明确其工作的性质，树立服务的观念，但仅有观念的树立并不能保证实际的结果，必须要配以相应的制度设计，而在使我国高职院校行政管理回归本来面目的努力上，关键的方法就是构建服务型行政管理模式。

（2）完善绩效考核制度，提升服务效能。要使服务型行政管理顺利运行，不折不扣、有效地促进行政管理工作，必须建立科学的绩效考核制度。以往的绩效考核通常是以上级领导为主的考察，主观性较强。目前企业界正逐渐推崇实行360°绩效考核，顾名思义，就是多角度或全角度。我们可以把它设想成一个圆圈，考评者分布在被考评者的四周。我国高职院校行政管理绩效考核多是上级对下级的考核，这种考核的弊端已经逐渐被大家所认识，现在高职院校行政管理考核也借鉴式地引入了360°绩效考核，这种考核体现了考核信息来源的全面性，包括同事之间、相关部门之间、教师、学生、领导、下属等，总之，考核的片面性不存在了，取而代之的是来自四面八方的全方位的考核，这样就保证了考核信息的有效性和可靠性。

3.发挥人的作用，提高行政管理者工作成效

（1）抵制官本位思想，提高人员服务意识。“官本位”思想不但严重影响行政管理的工作效率，而且还对教师的教学科研工作产生很大的消极作用，在行政管理工作中导致因循守旧，视野狭窄，缺少创新精神。因此，必须消除行政管理人员的“官本位”思想，摒弃功利思想，倡导奉献精神，树立服务意识，做好“绿叶”，当好“服务员”。在具体工作中，首先，管理者应该尽自己努力帮助解决教师学生的各种困难，要为广大师生做好事、办实事，让他们在实现学校整体目标的过程中，没有后顾之忧，并能尽快地投入到教学科研工作中；其次，正确对待和处理好管理和教学、科研的关系，明确教学科研工作在学校的“一线”地位，不能给从事教学、科研的教师施加太多的控制和管束。只有这样他们的积极性、创造性才能得到充分的发挥；再次，对于学生的管理，应该从高职院校生自身的特点出发尊重学生的人格，采用引导的方法，为他们的成长、成才创造宽松的环境；最后，行政管理人员要提倡淡泊名利的心态，服务就意味着奉献，为高职院校整体教育目标的实现做好承上启下的管理工作。

（2）培养行政管理人言素质，提高工作效率。首先，要优化行政管理人员的结构，提高懂经济、懂法、懂管理人员的比重。同时，改善高职院校行政管理人员的知识结构、年龄结构和性别比例。其次，要推行高职院校管理人员聘任制。高职院校管理人员聘任制是今后高职院校管理模式中的一种趋向，该制度一方面增加了在职人员的危机意识，打破铁饭碗，提高服务水平，增强管理效率；另一方面还可以解决高职院校机关编制臃肿、超员的压力。综上所述，本文认为，对高职院校的行政管理进行改革，使其体现应有的地位是我国高校体制改革的一个重要方面。当前，创新行政管理模式的重点应放在三个方面：改革教育体制，解决过度行政化问题；构建服务型行政管理模式，完善绩效考核制度；发挥人的作用，提高行政管理者工作成效。只有这样，才能建立起真正适应新世纪需求的高职院校行政管理模式。