教育行政体制的不足及改革建议

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本文作者：徐瑞、魏捷 单位：淮北师范大学教育学院、阜阳师范学院

行政管理体制，笼统上讲是指行政管理系统上、下，左、右之间的权力分划，也包括实现行政管理职能的各种组织形式和组织制度。诸多实践证明，要获得管理活动的成功，除管理者的优秀特质和领导班子的合理结构以外，更为重要的是要有一个科学、合理的管理体制。教育行政管理体制是教育行政管理的中心和关键，它与国家的政权性质、政体形式以及社会政治经济形势的关系十分密切。研究教育行政管理体制，对加强和改进我国教育行政管理工作，发展教育事业，提高教育行政管理的效能，都具有十分重要的意义。

一当前我国教育行政管理体制的状况

改革开放以前，我国的教育行政管理体制一直是比较典型的中央集权制，是国家办教育，计划经济的色彩非常浓厚。教育由中央统一领导，教育标准一般是由国家全面制定，国家负担所有的教育经费，各级各类教育行政机关都必须接受国家的指导和监督，地方几乎没有什么教育自主权。实际表现为中央为主地方为辅的关系，学校全部依赖政府，学校几乎没有管理权，政府对学校用行政计划的指令进行干预和控制。从各种教育管理的实际效果来看，中央集权的教育行政管理体制主要有着一些不可否认的优点:第一，能够充分利用各种资源办教育，能够便捷的形成统一的教育思想和教育计划，能够高效的领导教育的改革发展实践;第二，在教育平等性这一原则上，能够实现教育机会的均等性，不会因为各个地方经济发展的不平衡影响到教育机会平等的实现;第三，能够制定全面的教育标准，提高教育质量。

但是随着社会经济政治文化的全面发展，特别是中国在社会领域优先实现了经济体制改革，新型的社会主义市场经济体制逐渐建立起来，它必然会带动各个领域的变化发展。早在1985年，最先提出教育体制改革的《中共中央关于教育体制改革的决定》就提到要从根本上改变教育落后的状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。主导思想就是教育要分级进行管理，中央负责大政方针的制定，地方负责基础教育管理权，同时提出中央要简政放权，学校扩大其实质应有的办学自主权。

1986年全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》，又以法律形式明确规定:“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”至此，当代中国基础教育行政管理体制的基本原则得以正式确立。这就是教育行政体制的中央与地方合作型，从简单的集中管理系统到集权与分权结合。政府与学校的关系变化为，政府能够享有一定的管理权力，学校也能够享有一定的办学自主权。管理形式变化为，监督管理和指导服务互相实施，二者并重。集权与地方分权相结合就能够同时调动中央和地方办教育事业的积极性和主动性，使二者在教育事业发展中各取所长，优势互补，创造一个良性和谐的教育改革发展和教育行政管理的大环境。在目前的各种实践看来，这种体制是最优越最完美的教育行政体制，也是各国教育行政改革与发展的共同追求。

所以各级政府要在哪些教育事务应该由中央管辖，哪些由地方教育行政部门和学校来自己解决和处理上做出一个权衡;而且管理方式是应该指导还是行政干预，以及指导或者干预的程度和强度方面也应该妥善处理，优化资源的配置。要求当地政府和学校拥有更多的权力和自主权，逐步建立由政府的宏观指导和各级各类学校自主权的分权制度。

二我国教育行政管理体制的不足之处

可喜的成果是，过去的三十年，中国的教育行政体制发生了很大变化，取得了很大进步。高度集中的传统中央集中管理体制已经基本被打破，地方各级各类教育部门和学校取得了一定的办学自主权。但由于中国传统的中央集权思想，中国社会变革的不够深入和完善，以及一直以来的传统教育思想，阻碍了教育体制改革的深入，也对教育发展造成了一定的不利影响。

1．权力划分不够合理。

权力划分不够合理表现为中央权力在下放时免不了有选择性和保留权，而地方的权力没有得到充分发挥。虽然1993年《中国教育改革和发展纲要》在原则上要求“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，但是高校办学的自主权仍然受到很大的限制。政校不分，本应该宏观管理调控的政府与自主办学的高校关系混乱等表现仍然比较严重。主要原因是政府在管理手段上直接管理与间接管理不分，管理职能上微观与宏观管理不分，管理与服务不分。地方的权力大多取决于政府，而不是客观合理的划分和定义，在地方管理方面也没有一定的权利保障，这些都限制了地方办学的自主权和积极性。地方的权力变化为高校内部事务，人事任免，学位和博导的审批权等，这样就能够把学术权力交给高校的学术委员会，而高校的领导也拥有相当的人事任免权，这样更能因时因地制宜，发挥地方的特色和优势。地方在权力下放后，表现为有点无所适从，这大多是受长期的教育由政府管理，地方只是照章办事这种习惯的影响。也有一些地方在拥有了一定权力后，不知如何实现这些权力，也不能够创新，或者只是照搬别人的办学模式，没有发挥地方优势，没有利用好本地资源。

2．权力下放没有落实到基层。

中央集权制转化为集权与分权结合的过程中，我们看到的主要还是中央政府和地方政府之间权力的分划，中央与地方政府之间的教育行政管理做了不少调整，而地方和中央政府与地方高校之间的职能分划几乎没有太大变化。实际上，只有权力下放到省市以下的办学单位和部门，只有得到真正的下放，才能发挥地方教育机构的办学积极性和创造力。在涉及高等院校学科专业设置审批、学位授权点的审批、招生名额的审批、高等学校的校长任免等与高校办学自主权密切相关的主要事项方面，没有什么实质性的突破，仍由教育部或者省级教育主管部门掌握着。

三对我国教育行政管理体制改革的建议

基于以上两个主要问题，为推进我国高等教育行政管理体制改革，提出以下政策建议。

1．确立坚定的改革目标。

首先应该清楚各级教育主管部门与各院校的权责关系，以提高高等院校的办学自主权为目标，转变传统的管理方式方法，以真正提高高校教育教学水平、科研实力和服务社会的功能为第一目标，实现教育这一经济软实力的硬力量。政府的教育行政职能主要有两个方面:第一个方面就是管理教育和发展教育，管理教育主要就是对各种人、财、物和资源的有效组合，以实现政府的教育目标;发展教育就是利用各种资源实现教育的发展。第二个方面就是政府应该如何管理发展教育。对教育管理学颇有研究的褚宏启教授就给出了教育职能的七个方面:教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育规则和标准的制定者、办学行为的监管者、教育质量的保障者。由此可见，政府的教育行政职能涉及教育系统的各个方面。

2．建立教育行政管理的督导机制。

这就需要一个督导机构，教育行政管理必须要和教育督导结合起来，使教育督导贯穿到教育行政的实际工作中去。督导机制应该做到监督国家权力部门和教育部门对教育系统的教学目标的确立、教学过程的实施、教学教法的施行和教材的确定等，也指监督和指导学校和教师的教学工作。当下，国家权力部门主要通过制定法律法规和财政投入对学校监督，而教育部主要通过具有指示性的文件、制定国家的发展规划等对学校管理。使更多的社会力量加入到这个督导机构里，扩大评价机制的影响力，集中各方智慧，创造一个积极有效的评价氛围，构建有中国特色的教育行政管理督导机制。

3．努力实现教育行政管理的科学化、民主化、专业化。

科学化民主化的管理是教育行政管理的必然趋势。但是为了实现教育行政管理的科学化民主化，必须有一支专业化的教育行政管理队伍，必须由专业人士来指挥教育，而不是行政化的手段来实现教育的目标。专业人士主要包括专业化程度高的教育行政管理人员、专业的师资力量，专业的教育管理督导人员，只有这些专业化的队伍来管理教育才能实现教育的良性循环，让专业高效的人才不断被培养出来。

4．强化高校的自主权，实现高校自治。

高校自主权是高校能够灵活长效发展的关键，是高校发展动力的源泉。扩大高效自主权是当下教育行政体制管理改革的重中之重。校长要有一个先进的办学理念，要有教育家的理想，要有坚强的意志，要加快观念转变，让高校充分利用自主的力量进行教育教学，科学研究，人才培养。

总之，教育行政管理体制改革是个不断探索实践再探索实现优化的过程。所以在教育行政管理体制的实践过程中，不断结合自身的实际情况，有针对性地发现问题。及时和其他先进的教育行政管理体制进行学习，借鉴不同的管理模式，吸取经验和教训，实现我国教育行政管理的不断优化。