新型城镇化行政管理体制障碍解析

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一、现行等级化的城市行政管理体制对城镇化的影响

既然是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，也就意味着在新型城镇化这一伟大系统工程中，大中小城市、小城镇等主体应该在平等的基础上推进各自的城镇化进程，在土地、资金、政策、项目等资源的配置上要统筹兼顾协调发展，而不是一味的将上述资源向少数几个大城市或者中心城市集中，这就要求我们在城市的行政管理体制上要寻求突破。我国现行的等级化的城市行政管理体制，导致资源在一定区域内向行政层级高和区域行政中心所在地的城市集中，该区域内的行政层级较低的城市和非区域行政中心所在地城市的发展受到很大的限制。

(一)各级城镇化主体自身的城镇化水平和质量差异较大

经过多年的演变，我国城市行政管理体制实行省、自治区管理地级市、地级市领导县和县级市(县级市名义上直接隶属于省级政府，但有地级市政府代管)、县和县级市管理乡镇的层级化比较明显的行政管理体制。这种等级化的城市行政管理体制有利于强化上级政府对下级政府的行政管辖，保证上级的政策和指令能够得到很好的贯彻执行，从而体现行政权对效率的要求，避免地方政府管理中出现混乱的局面。与这种等级化的城市行政管理体制行政权集中相伴随的便是财权和资源的相对集中，位于这一等级制上端的直辖市和省会城市拥有的资源多，获取资源的能力强，导致这一类的城市的建设和发展相对较快，加上这一类城市拥有的省级机关集中、高校集中、医疗资源集中、对工业产业的吸附能力较强，人流、资金流、产业流和政策流的注入和叠加作用，使得这一类城市在城镇化发展中的优势明显，对周边郊县、相近的城市的带动力较强，形成了以直辖市或者省会城市为中心的都市圈。从城市化的水平来讲，这一类城市已经走在我国城镇化的第一梯队，接近或者达到了发达国家城市化中期阶段的水平。比如我国的北京、上海、广州等地区的城市化进程相对较快，水平和质量也相对较高。其他省会城市的城市化进程在各自的省内都已经处在现行一步的水平和阶段。这一类城市目前存在大量外来人口涌入导致城市交通等基础设施承载的负荷过重、房价过高、环境污染严重、大量外来人口居住和生活质量差等问题。位于这一等级制第二端的地级市之间的城市化水平差异比较明显，分化比较严重。总的说来，东部、中部和西部地区的地级市的城市化水平基本呈现不断下落的阶梯状分布的特点，而同一个省内的地级市内部差异不大，但与省会城市或者部分计划单列市和副省级城市的差距较大。考虑到东中西部本身在经济和社会发展上存在的差距以及我国人口分布的特点，这种差距与我国的城市管理体制存在的问题关联度不大。就一个省内部来说，普通地级市和省会城市的差距较大。这一类城市大多是中等城市，少部分是大城市，这种规模适中的城市可以很好地发挥城市建设的规模效应，是我国一直大体提倡发展的城市化的重点，他们本应成为我国城镇化人口分布最多的区间。如果能和省会城市的发展保持适度的协调一致，对于促进地方经济发展的平衡性将大有裨益。但是，现实中的很多地级市人口大量外移到省会城市，导致同一省内经济发展不平衡现象加剧。

(二)我国城镇化人口在不同城市和地区空间分布上呈现极不平衡的态势

等级化的城市管理体制导致城镇化人口从末端向上端不断流动的趋向，广大中小城市和乡镇面临人口外流和空心化现象，大城市和中心城市人口过于集中而拥挤不堪，我国城镇化人口在不同城市和地区空间分布上呈现极不平衡的态势。位于这一等级制第三端的县和末端的乡镇也是我国当前城镇化水平最落后的地区。县级行政区域是我国传统以来对地方经济发展最为重要的也是最基础的一环，党中央和国务院多次提出要发展和壮大县域经济实力。而多年以来实行的地级市领导县的行政管理体制使得县和县级市的自主权大为削减，财权相对集中于地级市使得县级城市的城市化水平很低，因而对从农村转入城市的新城市人的吸引力大为降低，导致很多农村的居民将目光投向县级以上的城市，这样一来，原本城镇人口不多的县级城市的城市建设和经济发展就更加缺乏人力的推动。县城的情况如此，乡镇的情况就更不用说了。从城镇化的成本和路径选择来看，县和乡镇是农民城镇化最便捷、成本最低、融和最易的一环，也是当前城镇化等级体制中最有潜力也是最应该大力发展的一级，数量众多的县城和乡镇要是能够很好地发挥他们对新城镇人口的吸附能力，将会对我国新型城镇化进程的加快和城镇化质量的提升有很大帮助。新型城镇化的实质就是有限数量的人口、资金、公共产品等资源在大中小城市和农村集镇之间的配置的空间分布状态。如果完全按照市场要素自由流动的要求来配置这些资源，必将导致这些有限资源越来越向少数大城市和中心城市集中。近些年来我国中西部地区和三四线城市出现的部分“鬼城”部分原因就源于此。而行政管理体制正是造成这种资源分配格局的主要原因之一。要想推进新型城镇化，推进大中小型城市和农村集镇协调、均衡发展，必须要破除这种不平等的等级化城市行政管理体制，否则，新型城镇化的美好蓝图将很难实现。

二、计划单列市和非省会副省级城市城镇化发展给我们的启示

我国的城镇化发展在取得巨大成就的同时，等级化的行政管理体制也导致了城市之间、城市和县镇之间的发展呈现不均衡不协调的态势，导致了人口资源等在全国范围内不合理的流动，给我国部分城市的管理带来了很大的难题。但是在这一等级制的城市行政管理体制之外，计划单列市和副省级城市的城镇化所取得成就应该能够给我们一点启示，这对在不改变我国现有传统政府层级的格局下怎样解决城镇化发展的问题很有帮助。计划单列市和非省会副省级市分别隶属于各自的省级人民政府，也非省级行政中心所在地，由于他们在财政和经济管理权限上的优势和特殊地位，使得他们在城市化发展过程中，在人口的集聚、资金的汇聚、项目的引进、城市建设的水平上和同一省级行政区域内的省会城市之间的差距不大，通过他们和省会城市的核心带动和辐射作用，在他们周围形成了中小城市协同发展的城市群。计划单列市和非省会副省级城市的设立都有一定的历史和政策原因，数量有限，由于行政层级的提升而导致行政成本急剧攀升，致使我们不可能在全国广泛设立很多的计划单列市和非省会副省级城市，但是这不妨碍在不改变现有行政管理体制的行政层级的框架下，赋予地级城市更多地财政和经济管理权限，减少省级政府对地级城市的经济和财政上行政官干预，在资金和项目的审批上向普通地级城市倾斜，从而使得地级城市的城镇化发展水平得到迅速提升，作为大中城市数量最多的地级城市发展起来后，必将对我国的新型城镇化的发展起到重要推定作用。

三、对策

1.在财政权上，通过立法，实现省直管县，保证县级城市财权的独立性。省直管县虽然是当前地方政府改革很热的一种模式，我认为不应该在事权和财权上都高省直管县，在管理幅度上来说，省级政府管理那么多的县级政府不可能发挥管理的效果，但是可以在全国推开实行财权上的省直管县，地级市政府不得对县级政府的财政收入及预算外收入干预，保证县级城市财权的独立性。

2.参考计划单列市的做法，在不提高行政级别的前提下，在每个省份选择一到两个地级市赋予部分计划单列市的权限，以此解决省内省会城市一家独大的局面，实行多中心发展战略，提高部分地级市的对周边地区的影响力和带动力。由于一线城市和部分二线城市的人口、交通、环境等因素的制约使得这类城市的城镇化发展在对人口的集聚上的空间已经不大，而地级城市处于大城市向县城和集镇过渡的区域，这一类城市在我国占据了中等城市的绝对比重，现有城市建成区面积和人口数量以及很多地级城市的公共交通的规划等刚刚起步，使得这一类城市具备了城市规模效益发挥的空间，因此，地级城市应该要成为我们新型城镇化的重点区域。同时，在地级城市周围又有数量不等的县城和广大的农村区域，这一区域的人口正好是下一步要进入城市的主要人口所在地，如果能够把地级城市发展好，处理好地级市和周边县、镇的关系，通过县改区等方法可以建立以普通地级城市为中心，县城、集镇协调发展的新型城镇化格局，既避免了大量人口融入一二线城市出现的大城市病，也可以解决当前出现的所谓三四线城市的所谓“鬼城”现象。

3.设立城镇发展调节基金。在国家层面，设立中西部地区城市发展基金和县级城市发展基金。在省级层面，设立普通地级市城市发展基金。

4.通过行政手段，实行部分高校和行政机关的搬迁，以此带动落后地区的城市化。新型城镇化作为一项伟大的系统工程，在推动这一工程发展过程中，在必须要遵循经济发展规律的同时，我们也需要在不破坏市场环境的前提下，通过部分的行政手段来推进城镇化的协调均衡发展。在条件和市场允许的情况下，可以通过部分知名高校跨地区设立校区、部分行政机关异地办公、部分国有企业区域总部分散设立等方法来改变资源向少数城市集中地局面，从而推动城镇化的协调发展。

作者：陈 鹏 单位：安徽师范大学