优化管理结构的行政管理论文

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一、中国政府管理结构历史沿革

管理结构是决定管理效率的基本因素，合理的结构设计能够有效节约组织信息沟通、决策执行等的管理成本，因此，优化管理结构就成为提升组织能力的重要途径。中国政府管理模式的转型是在中国社会由封闭的传统农业社会向开放的现代新型工业社会以及信息社会转型、由计划经济向现代市场经汾转轨、由单一公有制经济向以公有制经济为主体多种经济成分共同发展的大背景下进行的。新中国成立以来，中国不断进行政府管理体制改革以适应现代化建设的需要，探索出一条从内部分权到职能转变再到行为规范的政府管理结构转型的渐进改革之路，其中进行的四次政府管理架构优化转型为建立新型的效能政府管理模式奠定了基础。这四次政府管理结构优化的转型之路为：内部分权式的政府管理结构的转型；职能转换式政府管理结构的转型；行为规范政府管理结构的转型；大部门体制化政府管理结构的转型。

二、我国政府管理结构的现状分析

（一）政府职能转变尚未完全到位

经过20多年改革的实践探索,我国政府职能转变取得了明显成效。但是,改革的任务仍然十分艰巨,“全能政府”、“无限政府”的特征仍未完全消除。政府部门仍然在管一些不应该管也管不好的事情,而一些应该由政府管的事情却没有管或者没有管好。另外,我国政府行政审批事项过多过滥、环节多、手续繁杂,有些项目的审批要涉及多个部门、办多道手续。政府的职能涉及社会的各个领域和社会生活的一切方面,对社会生活全面包揽,必然带来机构的无限膨胀,而政府机构的无限膨胀,必然加大老百姓的负担,导致行政成本的增加,行政效率的低下,阻碍经济发展,严重损害政府的形象。

（二）决策与执行不和谐

在政府决策方面，一些政府领导没有进行调查研究，不听取专家意见，不结合实际，盲目决策，导致很多决策失误甚至是错误。而且由于权、责、利的不对等，即使出现决策失误带来严重后果，也往往因为缺乏有效的责任追究制度，而使“问题”官员得不到应有的惩戒。政府决策机制的紊乱和重复导致决策成本虚高。在政府执行方面，执法不严、“走过场”、“上有政策下有对策”现象大量存在，严重削弱政府执行能力，降低了政府威信。由于政府不能很好地履行职责，政府对企业投资经营活动直接干预太多，管了很多不该管的事，而政府应该管的事又没有管好，就影响了发挥市场在资源配置中的基础作用。政府职能转变不到位，主要体现在政府提供的公共产品与公共服务不足，与人民群众日益增长的社会公共需求不适应。其二，新形势下的人民内部矛盾和社会纠纷具有新特点和复杂性，社会管理职能、突发公共事件的应对能力不高，对各级政府提出严峻考验。新形势下，我国的人民内部矛盾呈现出一些新特点，比如：我国社会阶层逐渐分化，目前已形成多种利益主体，利益主体多元化导致利益矛盾突出、冲突增多，如果处理不好，就容易使矛盾激化；近年来群体性事件发生的频率越来越高，已经成为人民内部矛盾的主要表现形式，而且具有对抗性和复杂性的特点，调节疏导和善后处理难度较大。也就是说，当前我国社会矛盾纠纷的多发性、群体性、复杂性、长期性和过激性的特点，对深化行政管理体制改革提出了新要求，特别要求各级政府健全社会管理体制，建立社会管理格局，完善社会政策。而且，随着公共突发事件的不断发生，对政府的危机管理能力也提出了更高的要求和严峻考验。

（三）管理制度和技术不和谐

提高政府行政效率是一个系统问题。这里有技术问题，但更多的是制度问题。有的投资项目，要经过相当的部门审批、核准等项目审批完毕，最佳投资时间已经错过。政府部门相互之间没有形成良好的协作办事机制，不是互相合作，而是相互掣肘、推诿扯皮。政府网站内容更新较慢甚至长期不更新，对市民所关注的热点和焦点问题不能及时在各类媒体上作出回应，所有这些都影响了政府管理效率的提高。

（四）政府管理结构呈现条块分割特征造成责权失衡

中国政府管理体制在结构上是由“条条”和“块块”纵横交织而成的。“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位;“块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。条块纵横的管理结构使得条块关系异常复杂出现诸多问题，不仅条条、块块本身存在问题，条条和块块之间也存在冲突。当前中国在“块块”结构方面还存在的问题:在机构的设置上追求“对等”，并且互相攀比，导致各级地方政府机构设置雷同;重经济管理机构调整，轻社会管理部门和政治管理机构的改革;地方部门机构之间职能重叠、权限不清，部门之间互相争实权、抢利益、轻协调、推责任、避义务的现象时有发生。经济、政治和社会管理部门之间缺乏平衡和协调。

三、新时期我国政府管理结构优化的对策与建议

（一）“三合一”政府管理模式内涵

所谓“三合一”政府管理模式是指集服务型政府、学习型政府和法治型政府三种政府管理模式特性于一体的政府管理模式。其中服务型政府主要强调政府在行使职能时的角色定位，学习型政府主要强调政府自身行政能力和水平的提高，法治型政府主要强调政府管理方法的转换。

1、服务型政府

即政府由原来的控制者，改变为组织者和服务者，施政目标由机关和专家决定到由民众的希望和合法期待来决定，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。相对于传统政府而言，现代政府就是服务型政府。传统政府以经济资源的控制为宗旨，现代政府以为纳税人服务为宗旨。由于现代政府不直接管理与控制经济资源，并将相同部分的资源配置职能转移给社会和市场，这使社会资源的竞争性得到激活，体现了资源配置的高效特征，同时，服务型政府还通过为市场经济的竞争者提供服务推动市场经济的高效运转。

2、学习型政府

其精髓是以个体学习为基础，强调学用结合、知行统一、共同奋斗。在内涵上，提升政府内部的学习力，以此完善政府内部运行机制，提高自身的竞争力和效率。在外延上，通过政府职能的发挥同组织外部环境进行物质、人员、信息、文化等的交换，使其内部系统与外部社会环境进行互动和信息回应，实现政府的自我调节，整合政府形象，并且能够应对变化的组织。以学习型组织的基本理念作为理论根基，实现传统官僚政府体系的组织结构、运转机制、责任机制、权力结构以及组织文化等的转型，使政府成为自由、开放、便于信息交流和知识传播的共享学习成果的系统，能有效地将学习行为转化为创造性行为，从而大幅度提高政府工作的效率、效能和政府工作的社会满意度。

3、法治型政府

它强调的是政府行为受法律的约束和控制。法治型政府对社会的管理应十分规范和科学，其管理社会的方法要以法律方法为主这就必然要求政府严格按法律程序办事，做到执法必严，违法必究，对社会中的违法、违纪行为要及时给以法律制裁，保护正常的社会秩序，维护公民的平等权利，发展各项社会事业，实现社会公正。同时法治型政府需要社会行使好监督制约的权利，从而实现政府与社会的双向互动。

（二）构建“三合一”政府管理模式的几点建议

1、转变政府职能，实行政企分开

在市场经济条件下，政府发挥宏观调控职能，维护市场秩序，需要在政府与市场之间存在一个完善的媒介性的“中介组织”起协调作用。在西方许多国家的行政改革中，许多政府职能被转移出来，交由中介组织来承担，如美国的独立机构和英国的准政府组织等，实现了公共管理的社会化，减少开支，提高行政效率，这种改革经验值得我们借鉴。根据我国的国情，转轨时期我国行政体制改革的一个突出问题，就是要尽快地培育市场中介组织，把它作为政府职能分解的对象加以考虑安排，使之既成为协助政府进行行业管理、实施间接调控的重要纽带，又成为政府机构改革中人员分流的一个渠道。

2、深化人事制度改革，完善国家公务员制度

在行政管理体制改革中，干部人事制度改革极为重要。因为一切事情都是与人联系在一起的，若干部人事制度不作彻底的改革，制度本身缺乏激励竞争机制，政府机构内依然是能进不能出，能上不能下，必然导致机构、人员的恶性膨胀。那样机构改革就成了一句空话，政府职能的转变也就无从谈起，进而影响到整个行政体制改革的进程。因此，必须深化人事制度改革，引进激励竞争机制，创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一个能进能出、能上能下，充满活力的管理机制，以培养跨世纪人才为目的，加速整体性人才资源开发，完善公务员制度，努力建设一支高素质的专业化行政管理干部队伍，以保证国家行政管理的高效率。

3、借鉴官僚制的理性精神，使我国行政组织尽快走向规范化和法制化

韦伯的官僚制是一种理性的组织管理体制，强调组织中事务的处理和人的行为都以理性为原则，尽量排除人为因素的干扰。我们要借鉴官僚制精神，完善“三合一”政府管理。

（1）是在观念上培养理性精神

倡导民主、法治、规范、效能、普遍主义的精神和工作方式，按照管理层次与控制幅度、权责一致的组织原则，理顺各级政府的组织结构，实现政府组织部门化和层级化的合理分工。

（2）建立健全的法制法规制度

完善健全法制、依法行政，把各级行政组织及其人员的职、责、权，以及工作内容、程序、方法，通过立法的手段确定下来，以降低行政管理中的随意性和主观性。

（3）完善监督政务的措施完善政务公开、群众投诉和各种对行政的监督措施，进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制，确保对行政权力运作的有效制约。

（4）加强瑞日常工作的监督与查看力度完善行政组织内部的各项日常工作制度，在法律的基础上进一步规范行政人员的行为。