市县分等行政管理论文

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一、引言

我国国土辽阔，有着条件差异十分显著，规模不一的众多市县，给政府管理地方带来许多问题。这个问题要得以解决，就要求分等管理政区得以实施。新中国成立以来，基本取消政区分等，通过管理幅度的减小、行政层级的增加等手段来协调各市县不同复杂问题。但这与区划改革减少目标，降低政成本明显相违背。在改革行政区划的前提下，行政区划的层级减少已达成一致，值得关注的一个行政区划改革问题是怎样解决改革后各行政区的棘手问题，但是根据经验，一个不可回避的选择就是市县的等级划分。市县分等的功能不仅与行政体制改革密切相关，也是系改行政区划体革的一部分。依据功能和等级的不同，合理安排县市的和人员编制，行政级别和机构设置，人员急剧增加的问题和机构膨胀可以有效地避免。现在研究行政区划的改革主要表现在两个地方：一是改革研究行政区的体系，主要因为当今我国的市县划体系层级太多，对行政层级要求减少、建议提高行政效率。一是在改革行政区划的大背景下，研究进行某一环节或某一层级改革，如改革研究乡镇管理体制，研究省直管县等。虽然划分市县并且改革行政管理体制一项，系统的研究目前明显不足。因此，作者期盼研究调查分等市县行政区划体系改革与行政的关系以及市县分等对改革政府机构的影响与作用等，从理论上解释行政区改革对整体改革行政体制的价值，并且讨论分等市县的根本原则、方法与依据。其次是改革行政区划的体系与市县分等产生任何一种制度都密切与现实需求有关，市县分等也是一样。客观来讲，市县分等是以我国行政区划体系改革为大背景，为了作为行政区划改革的配套措施或者说适应新的行政区划体系而进行的一项改革，是对我国管理行政区划层级进行优化的必要条件。相比于世界其他国家，管理层级较多的国家并不多见，而我国就是极少数之一。但看发展趋势，世界各国市县行政效率的提高，行政层级慢慢的在减少。

二、市县分等的必要性

第一，市县分等是受贯彻国家的方针政策、因地制宜的客观要求。

我国现有的个县、市、旗共2000多个，不仅在面积，人口方面有较大的差别，并且有非常悬殊的经济发展水平。以县行政区举例，除去市级的行政区，有很多达200万人口以上行政区，比如广东潮阳市就有200多万人，与此同时也有不到万人的县级政区，比如西藏的札达县有人口5300人，两个县级政区有着400倍的人口差距；以初步统计我国的人口为根据，整个国家大概有包括自治旗，县的2000个县左右，不足10万人县有230个左右，但是100万左右的县级行政区也有130个左右；较大的有20多万平方千米，如新疆自治区中有一个若羌县，面积有20.8万平方千米左右，不到100平方千米的也有，如山东省长岛县，长岛县仅52平方千米，两者有着4000倍左右的差距；工农业总产值也有着极大的差距，既有四、五百亿元生产总值的县，也有生产总值不到1000。仅对县级行政区来说，如果加上市辖区和地级市，那么差别就会更加明显。就拿人口来说，重庆的总人口数达到5000000人左右，札达县与其有着1038倍的差距，整个市的人口有1520万人左右，札达县与其有2868倍的人口差距；拿面积来说，福建厦门市鼓有仅1.8平方公里的鼓浪屿（区），若羌县与其有115556倍左右的差距。假如脱离实际情况就做出分类、并且在对待有差别，就会导致“一刀切”的现象产生，会导致无法贯彻落实很多政策，对市县的平等竞争有很大的不利因素。所以市县分等的施行已经势在必行。

第二、市县分等也是进行行政区划的一项重要改革的措施。

从1978年开始，我国的行政区划工作已经适应社会经济发展和改革开放的需要，有着辉煌的成绩，不过同时也存在着问题。问题之一就是存在过多的行政区划层次。根据宪法的有关规定，省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级是我国的省市区划分规定，与此同时设有自治州的地方为四级。但是事实上，伴随地市机构的改革和正在进行的试行市领导县体制的工作，地级市在1978年的有96个，到1995年，已经增加到了210个，大部分的地方已形成省（自治区）、地级市（自治州）、县（自治县、市辖区）、乡（民族乡、镇）的四级制度，算上管理区，区公所等则可能达五级，甚至说达到六级，如果再算上事实存在的副省级、副地级、副县级等层级的话，那么更多的可能达八，九个层级。并且各地方行政部门也不断地在进行由虚变实的转变。其次是行政区划层次的不统一。地方上有的确定为实三级，同时有的地方确定为虚四级，但是有的地方又确定为实四级，虚五级、甚至虚六级的地方也同时存在。还有更加严重的是，有很多政区同时兼管其他不同的层级政区，比如省辖下县和地级市，形成长短不一的管理体制。三是有些市已经作为行政区通用名，有直辖市、地级市、县级市三个等级级，造成了概念上的不清、名称上的不一致、等级上的混淆。但是要从根儿上解决以上各种问题，就必须要撤销省、县级之间的各个层次，市县两者做到在法律上实现平行，管理上的分类平等以及统一。

第三，行政管理体制的改革迫切需要以划分市县来实现。

行政区划的实现是国家行政管理的基本手段，是一个国家政权的重要组成部分和建设基础，也是一个国家施行行政管理的基本政策，必须有与之相适应的行政体制改革。

1、县市的分等是行政编制管理的法制化体现。

根据历史经验，我国每个朝代的最高权力拥有者都会不约而同的把县划分为若干个等级，同时根据其等级的不同来确定县衙门的编制制度和州县官员的待遇和品级。像这样把编制管理与县域管理结合在一起的方法，提高了处于封建社会制度下的国家所拥有的行政管理体制的运行效率，建立了比较理想的封建社会的行政管理体制中起到了相对积极的作用。

新中国成立后，我国已经改革过多次对行政编制管理体制，不过一直没有彻底的打破精简——膨胀——再精简——再膨胀的一种相当的被动链式法则。探究其根本原因，不可忽略的一点就是没有对市县进行等级划分，难以实施和细化有关的政策和规定，量化标准并不明确，人员编制和机构设置有较大的伸缩性，不仅对统一掌握有很大的困难，对待的区别也有着很大的困难，编制管理还有机构的约束机制难以形成，导致了在行政管理体制运行中缺少有效的检查和监督。

2、机构设置的基础是明确职能，地方政府职能的确定就需要进行市县的分等。

我国的地域很辽阔，因此各地发展水平及发展条件有很大的差别，地方政府承担的任务和社会责任也不一样。地方政府职能有着多样化，所以要求我们把市县划分为若干个不同的等级，相对合理的划分不同等级市县政府的职能，从而便于制定相应的政策，相对科学地确定地方上的编制。

3、市县分等对于明确国家的行政管理体制的激励机制有很大的好处，就是在行政管理之中引入竞争机制。

三、市县分等的可行性

第一，国家和地方的很多机构对市县分等的积极性较高，各级人民政府及其部门也是极其希望通过市县分等的强化实施，加强分类的指导，国家的相关部门依据各自的需求，已经做了大量的工作在市县分类管理问题上，并且进行了有用的尝试，积累的资料也相当的多了，为今后实行市县分等打下了坚实的基础。

第二，根据历史经验，分等管理的实行已经作为一种传统，把市县分为若干等，为我们提供了比较有利的依据。第三，在全球的角度上来看，绝大多数国家的行政区的划分层次较少，管理幅度相对很大，同一类型政区有着平等的法律地位，他们差别的大小主要是根据税收总量控制政府机构的规模大小，而不是依据单纯的上级与下级之间的关系来体现行政关系的。不完全统计，在1991年的时候，共有168个国家存在于全世界，其中8个国家没有划分行政区域，有25个国家实行一级制，有67个国家施行二级制，51个国家实行三级制，17个国家实行四级。同时，20世纪开始，行政区划层次在国际上的总的趋势是一直在减少。从1926年日本还是处在中央集权制时代的时候，郡级建制就被撤销，实行市町村二级的都道府的划分制度。波兰也与1975年5月取消了县级制度，形成省——乡二级制。

四、结束语

大家假想我们在民政部的带领下，联合国家计委、国家体改委，人事部、公安部、建设部、财政部，国家统计局等有关部门，把各方面的有关专家组织在一起，综合考虑人口、社会发展水平，面积和经济，将市县统一划分若干等，是法律地位在市县平等，并且通过结合国家政治体制的改革以及国家公务员制度的完善，把市县等级的升高和降低来作为标准考核市县领导机构政绩，联系相同市县主要领导的工资级差，在行政逐步完善和制定市县行政机关编和市县人民政府组织法管理体制中引入竞争机制，，使人员配备和市县机构的设置制度化、合法化。

首先假想在2~3个省区选择试点进行，然后全面展开，应用国际上通用的综合国力的排序法，统一对市县进行排序，参考名次，而不是传统的绝对分值确定市县等级，采用浮动的管理，每隔几年或者与人民代表大会换届选举的时间相同，考核间隔每5年一次，有升高同时有降低。这样一来，既能为各政府部门和各地方提供法律依据制定执行有关的政策法规，做到区别对待，因地制宜。而且也客观的满足了经济体制改革和政治体制改革。