我国深化行政体制改革借鉴思考

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一、新公共管理理论

公共选择理论、交易成本理论以及委托理论，是三种对于新公共管理理论而言比较具有影响力的理论。因此，新公共管理理论的基本目标就是从经济学的角度出发，对这三种经济学中举轻若重的理论加以运用，以达到经济、效能和效率的目的。

二、新公共服务理论

登哈特认为，新公共服务理论的思想来源主要包括以下几种：组织人本主义、后现代公共行政理论、民主公民权理论、社区与公民社会理论和新公共行政。新公共服务的民主公民权认为，公共服务的享受着应当被视为公民，而倡导民主社会的公民就应当更积极地维护公共服务理论体系，并参与到公共管理的过程中去。民主社会的公民往往会有利他主义的公共精神，他们对于整个社会以及其他群体的共同利益和整体福利，会表现出更大的热忱和关心。从这一点就可以看出，民主社会的公民与所谓的理性人和经济人在本质上还是有一定差别的。摆脱传统的行政组织中权威的限制，以建立起更少地受权威限制的新型公共组织，使组织人员能够更好地发挥其主观能动性和创造性，是组织人本主义践行的根本目的和出发点。组织人本主义最大的特点在于以人为本，它主张的是以人道方式来对待组织成员，不仅要从言语上与组织成员达成一致，更要从情感上实现彼此的交流共鸣。这种深层次的交融不仅能使公共组织在应对更复杂的社会环境变化时表现出强大的力量，也能提高公共人本主义践行的效率，这是有利于各组织成员个人成长发展和自我实现以及自我满足的。“对话”要比客观测量或理性分析具有更大的可行性，这是后现代公共行政理论在关于公共问题的解决上所提出来的主张。在这个基础上，新公共服务理论的七大原则也应运而生，即：政府的职能是服务，而不是掌舵；公共部门的目标应该是追求公共利益；服务于公民，而不是服务于顾客；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；必须重视公共行政的责任问题；重视公民权和公共服务应该胜过重视企业家精神；重视人，而不只是生产率。从这七大原则的阐述上不难看出，新公共管理理论在不断地自我批判和自我超越的过程中，为我们构建了一个重视公民权和公共利益的理论框架，这不管是对公共管理理论的发展，还是对中国行政管理改革，都具有十分积极的意义。

三、治理理论

公共治理以民主、人权、公平、参与等现在政治理论为核心价值观。从总体上来看，完善的市场经济体系和一个成熟的公民社会是治理理论发展的要求；从个体上来看，法治理论也要求着每一位公民都能有平等的观念、自由的精神以及参与公共治理的社会责任心。虽然目前我国社会民主机制还不够健全，在现实条件及传统文化的影响下，公民参与公共管理的渠道和积极性还有待提升，在承担社会责任的观念上还有待加强，这些薄弱环节让治理理论发展的基础并不稳定，从而对中国行政管理改革的借鉴意义也极其有限。

四、中国行政管理改革借鉴

1.政府向市场分权：进行公共服务市场化改革。在对新公共管理理论的阐释中，我们知道分权化和契约化是此理论的两大基点，据此可以推导出对中国行政管理改革的一个极重要的政策主张：公共服务市场化改革。公共服务市场化的主要途径是民营化，通过所有权转移将政府经济调控职能进行一定程度的承包或出售，即依靠民间机构和企业的市场作用来满足公众的部分对于社会公共服务的要求，这也是提高国营企业生命活力的有效途径。作为一种政策工具，民营化可以通过市场机制合理配置资源，促进管理者降低成本，提高质量。政府不再对公共服务及公共物品进行直接的控制，从而在社会经济发展的调控力度上也会相应减弱，从本质上讲它是一种私有化，是对公有资产的变相侵蚀。除了民营化之外，在新公共管理运动中还有一系列较实用的措施，比如使用者付费等，在很多国家都得到了实践，我国的行政管理改革同样可以借鉴。

2.改善行政管理方法：重视战略规划与战略管理。战略管理既是公共部门管理的新途径，也是新公共管理理论践行和新公共管理运动开展的重要组成部分。它着眼于公共部门与外部环境的相互作用，将工商管理的方法引入了公共部门。因此，新公共管理运动是公共部门战略管理的起因，它有效地克服传统行政管理模式的弊端，为公共部门提高行政管理效率提供了一个现实的路径选择。这些都提示我们在中国行政管理改革的实践中，应该注重行政管理方法的改善，由过往改革中重机构与人事的改革，转向重战略和规划、重顶层设计的改革，这样才能为以往的改革提供根本方向，使以后的改革都有的放矢、少走弯路。

3.革新行政考核制度：强化公共部门绩效管理。要强化公共部门绩效管理，就必须革新行政考核制度。制度要得以顺利实施，法律制度的保障是必不可少的。因此，采用法律手段来推行行政考核制度，使其日趋完善化和规范化是公共部门可持续发展的必然要求。在这一方面，美国和新西兰都有制定完备的法律条文来约束公共部门的绩效管理工作，法律政策的出台让公共部门绩效管理工作的随意性和选择性大幅度降低，在完善的法律框架下强化公共部门绩效管理才是革新行政考核制度的前提保证。同时，绩效评估也是公共部门绩效考核管理的一个重要组成部分，甚至可以说是影响深远的核心环节。因此，在绩效评估标准和绩效评估指标的制定上必须有灵活且适用的章程与体系，尽可能的将绩效考核实行量化管理，是公共部门绩效考核管理能够更科学、更规范、更具体且更具实用性。除此之外，公共部门绩效评估主体的选择一定要全面，除了接受外在的民间机构的评估外，还应结合自我评估来增强公共部门管理水平。这是因为外在评估团体很难对公共部门的整体行政活动有一个全面细致的了解，其得出来的评估结果不具备足够的权威性，而仅仅只靠自我评估的话，又很容易产生浓厚的主观色彩，得出来的评估结果在可信度上比较欠缺。因此，公共部门绩效评估一定要外在评估团体和自我评估相结合，只有这样才能优势互补，提高绩效评估的可靠性和公正性。公共部门绩效管理除了要加大考核制度的革新力度外，还应注重对信息化的建设。公共部门与社会公众之间的信息交流与反馈数据是极其庞大的，没有完善的信息交流机制很难切实做好公共部门行政管理工作。再加上公共部门在进行绩效考核和评估时，也需要一个公信平台来收集社会公众一些有建设性的意见，因此，政府公共部门必须要加强信息化建设，只有这样，才能使绩效管理发挥出实际效用。绩效管理是为上级部门的决策提供依据，而完善的信息数据收集是实现上层部门管理控制和分权化改革的基础。公共部门的行政目标是多元化的，对于其绩效考核很难有量化的分析，因此，构建健全的绩效管理体系是公共部门工作开展的必然趋势。中国政府行政管理改革实践也必须采用绩效管理的方法，才能真正提高政府运行效率，提升政府服务理念。

4.行政管理模式创新：构建合作治理的新模式。新公共服务理论要求行政管理模式要进行创新，创新的根本理念就是构建出灵活、开放、合理的合作治理新模式。这种新模式提倡社会治理主体的多元化，强调公共服务部门与社会公民的平等互动和交流，以社区为单位来促进社会公民间的相互信任，也逐步增强公民参与社会公共服务的责任心和积极性，将公共行政的正当性扩大到社会的各个层面，让公民的言论能够影响到公共政策的进程，这也是公民参与政治体系改革的必要前提。开放灵活的合作治理新模式对我国服务型政府的建设也具有十分积极的作用，其倡导的合作治理主要有如下三个层次的含义：第一层次是以政府为主导的公共治理，第二个层次是政府与公民合作共治的合作治理模式；第三个层次是公民社会的公民自治。这三个层次的含义是立足于我国基本国情探讨出来的，是符合我国社会主义核心价值观要求的。现如今我国政府治理模式还处于第一层次向第二层级转型的阶段，因而公民参与社会治理的程度和范围还比较有限。在这种时代背景下，我国政府的合作治理模式建构要注意以下几点：首先，政府要转变管控为主的执政观念，增强公共行政人员的服务意识，构建一个能够促进企业、非营利组织和公民等自由发展的广阔良好的空间；其次，政府要以诚信执政，以诚信市政，以获得社会各阶层的信赖和认可；再者，政府要重点发展基层民主，由上而下的引导、推动和革新合作治理模式，构建出一个长久且稳定的政府与公民合作关系，实现政府与基层民主自治的良性互动。

五、结语

本文着重分析了新公共管理理论、新公共服务理论及治理理论的理论内核及来源，比较了上述理论的政策主张及局限，认为它们对中国行政管理改革的借鉴意义可以体现为以下四个方面：政府在提供公共服务的职能上，适度向市场分权；在行政管理手段的改进上，重视战略规划和布局；在行政考核制度的革新上，推行公共部门绩效管理；行政管理模式创新上，构建合作治理的新模式。西方公共管理管理对中国行政管理改革的指导或借鉴有许多方面，本文着重介绍以上四个方面。当然，西方公共管理理论对中国以及其他国家的行政管理改革实践并不具有普适性。我国政府在进行行政管理改革实践时，不能照搬照抄西方经验，而要根据国情和实际，理性选择。

作者：张旖旎 单位：中南民族大学