港口行政管理体制改革分析

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摘要:为深入理解政府职能转变，提升港口行政管理水平，对我国港口自中国共产党第十一届三中全会以来的行政管理体制改革进行回溯性研究。研究结果表明:我国港口行政管理体制改革是依循港口行政管理机构改革进路、港口行政管理体制改革试点进路和港口行政体制改革进路等3条相互联系、递进式的进路展开的，3条进路最终汇聚一体，将改革的最终成果以法律制度的形式确定下来。

关键词:港口;行政管理体制;改革;回溯性研究

“政企合一，高度集中”是建国以来我国港口行政管理体制的突出特征。中国共产党第十一届三中全会(以下简称十一届三中全会)之前，港口行政管理体制虽进行过数次调整，但仅局限于权力的下放和上收，未能从根本上进行改革，政企职责不分、效率低下的现象长期存在。十一届三中全会以后，随着改革开放方针的落实，我国国民经济和对外贸易快速发展，进出口货量不断攀升，早期的港口行政管理体制已不再适应经济社会的发展需求，在此背景下，亟需对原有的港口行政管理体制进行改革。［1］自十一届三中全会以来，我国先后进行了8次交通主管部门机构改革(涉及到港口行政管理主体的变化)、2次港口管理体制改革试点(以“政企分开”为主要特征)、2次实质性的中央港口行政管理权力下放(实施港口属地化管理)和1次立法建设(通过法律形式将港口行政管理体制固定下来)。通过对十一届三中全会以来我国港口行政管理体制改革的历程进行回溯性研究，深入理解政府职能转变，提升港口行政管理水平。

1研究综述及研究说明

熊伟明［2］对我国港口管理体制和经营机制进行分析，指出港口体制的改革不仅是行政问题，更重要的是经济问题;其认为港口体制改革的关键在于解决好政企分开和产权界定2个基本问题。JAMES等［3］回顾了我国改革开放以来港口管理国际化方面的一系列政策，从港口优先发展政策、港口外资投资、港口国有企业改革、港口管理权力下放和港口管理法制化等5方面分析我国的港口管理体制改革。赵理民［4］总结我国港口管理体制改革取得的成绩，指出尚存在政企政事分开不彻底、港口行政管理不到位、各层级政府间港口管理不顺及《港口法》权威亟待强化等突出问题。XU等［5］以港口管理权力下放为研究重点，将我国建国以来的港口行政管理体制改革划分为中央集中管理阶段、中央地方双重管理阶段和地方属地化管理阶段等3个阶段进行介绍。IAMES等［6］指出珠三角地区港口经营缺乏规模效应的重要原因是港口管理缺乏整体性特征。陈相宇［7］指出广西拟设立自治区统一港口管理的机构需解决诸多矛盾，其中港口所在城市的利益是最根本的影响因素。LI等［8］构建出以体制、国家、市场、资源配置和地区发展路径为要素的概念框架来分析历次长江航运管理体制的改革，认为以市场为导向的行政管理体制变化对长江内河运输发展影响重大。综合来看，已有的相关研究基本上仅对我国港口行政管理体制改革的历程进行阶段性的简单划分，并辅以各阶段明显特征的描述，缺乏联系特定时代背景对港口行政管理体制进行历时态的贯续研究［9］。我国港口行政管理体制改革实际上分为沿海港口和内河港口2大块，基于历史、地理位置和方便管理等原因，形成了2套存在一定差异的港口管理体制。由于沿海港口相比内河港口具有更明显的开放性，且在服务国民经济和社会发展方面发挥着更重要的作用，同时可在一定程度上为内河港口管理体制改革提供借鉴，因此对我国港口管理体制方面的研究以沿海港口为主。此外，不同学者对于行政管理体制内涵的认识不尽相同，这里认为行政管理体制是由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及相关法律制度，其中行政主体、管理权力、相关机制和法律制度构成行政管理体制的4项基本要素。改革行政管理体制就是改变行政管理体制四要素的构成，调整四要素间的关系以革除其弊端。

2我国港口行政管理体制改革历程回溯

2．1港口行政管理机构改革

十一届三中全会上指出，我国经济管理体制中权力过于集中，应大胆地进行下放，大力精简各级经济行政机构，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。对此，原交通部根据会议精神于1979年3月对部机关机构设置及编制进行调整，包括:将港口局并入水运局，主管港机、燃油供应、理货、港务监督、调度及商务(货运、客运运价)等业务;原划归港口局的港监部分划归新成立的安全监督局。为改变党政机构臃肿、职责不清及工作效率低下的状况，1982年2月全国人大常委会第22次会议通过《关于国务院机构改革问题的决议》。原交通部根据该决议要求在1982年8月发出《关于交通部机关机构设置和职责分工的通知》。在这次机构改革中，涉及沿海港口管理的有:将原水运局的海运部分和远洋局的行政部分合并，新成立海洋管理局，主管沿海运输、远洋运输和港口工作;将原港务监督局、安全监督局、交通部环境保护办公室及原救捞局和全国海上安全指挥部的救助指挥部分、基本建设局的航标部分等合并，组建水上安全监督局，负责水运安全、港务监督、航标和救助指挥等工作;成立生产调度局，以加强远洋、海运、河运和港口在联合运输中的综合平衡工作，协调解决运输生产中的重大问题等。为大力推进政府职能的转变，1988年国务院启动新一轮的机构改革。原交通部作为国家机关机构改革的试点单位，随即开展机构改革。1988年7月，国家机构编制委员会批准原交通部的“三定”方案，改革进入实施阶段。这次机构改革突出政府职能转变的要求，撤销海洋运输管理局和内河运输管理局等4个专业局，新设运输管理司，统一负责水路和公路运输管理工作;将港口、内河及公路的工程管理部分合并，新设工程管理司，以统一交通系统的工程管理工作;新设政策法规司，以加强交通行业经济和行政管理政策法规的制定。为满足建立社会主义市场经济体制的需要，1993年国务院再次启动机构改革，重点仍是转变政府职能。原交通部围绕政企分开、简政放权、加强宏观调控和行业管理职能等要求展开机构改革工作。根据实际情况和需求，将原运输管理司和工程管理司调整为公路管理司、水运管理司和基建管理司，其中:水运管理司负责水路运输行业管理和运输组织管理，包括管理水运价格和港口收费、制定行业管理规章等;基本建设司负责制定水运基建行业规章和维护管理港航设施等。为建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制，国务院于1998年启动新一轮的机构改革。原交通部也随即开展机构改革，包括:将水运管理司和基本建设司合并，组建水运司;在安全监督局的基础上组建中华人民共和国海事局。这次改革在界定各司局职责时全部取消直接干预企业管理的职能，突出宏观调控和行业管理职能。2003年加入WTO后，为集中解决行政管理体制中影响改革和发展的突出问题，进一步转变政府职能，国务院又一次推进机构改革。这次改革对原交通部的影响不大，仅在机构设置上作了微调。为进一步深化行政管理体制改革，2008年国务院围绕转变政府职能和理顺部门职责关系启动了“大部制”机构改革，在原交通部的基础之上组建交通运输部，其中部内机构改革包括:增加安全监督司，负责公路、水路安全生产和工程建设质量监督管理等工作;水运司更名为水运局。

2．2港口行政管理体制改革试点

为贯彻落实1980年4月召开的全国交通工作会议上提出的20世纪末交通运输现代化发展规划，原交通部制订了10项措施，明确提出:整顿港口管理，加强港口工作的集中统一领导;向国家建议对整个交通运输业进行统一规划、综合利用;充分调动中央和地方的积极性，调动一切积极因素。1981年7月原交通部召开的直属企事业单位领导干部会议上提出交通运输管理体制改革的初步设想方案，指出:管理体制改革必须紧紧围绕政企分开的要求展开，使企业真正成为独立的经济实体，扩大自主经营权;作为行政管理部门，交通部的主要任务应是行使政府职能，制订统一的交通规划，统一实施行政管理。在此背景下，1981年开始对港口行政管理体制进行改革，将大连港作为改革试点，改革的重心是改变过去政企合一的港口体制，实行政企分开。这次改革中，将大连港务管理局拆分成大连港口管理局和大连港装卸联合公司，其中:大连港口管理局作为国家行政机关，主管港口行政管理和规划建设工作，并在宏观经济上协调指导港区企业;大连港装卸联合公司则为企业联合组织，从事以装卸和仓储为主的港口运输生产经营活动，独立核算，自负盈亏。此外，大连港口管理局由原交通部和大连市人民政府双重领导，并以原交通部领导为主。［10］为建立社会主义市场经济体制和实现两个根本性转变，1996年原交通部开始了新一轮港口管理体制改革，拟定了《港口体制改革试点方案》，主要涉及港口管理体制、港口财务管理体制、港口资产管理体制、港口投资体制、港口公安体制、港口引航和港口理货体制等7个方面。其行政管理体制改革方面的重点是实行政企分开，理顺各方关系，包括:对原有体制下的集政府职能、企业生产经营于一体的港务局进行功能分离，设立港口行政管理机构作为地方政府的职能部门，负责当地政府辖区内港口的规划和岸线管理，港埠企业、货主码头的归口管理，港口规费的征收及港口和陆域环保管理等;将港务局改组为港埠企业，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体;港口的客货、理货、引航等服务机构也从港埠装卸企业中分离出来，组建独立的公司或社团法人从事经营活动。需指出:这次改革未能全面实施，但是明确了港口管理体制改革的初步思路，为实施新一轮港口管理体制改革奠定了基础。

2．3港口行政管理体制改革

改革开放以来，我国在中央和地方“两个积极性”总体原则的指导下，实行以“权力下放”为基本特征的向地方倾斜分权的政策。1984年是我国港口管理体制改革的关键性一年，原交通部提出以“转、分、放”和“实现两个转变”为主要内容的改革设想，同年开始对我国沿海港口管理体制进行改革，在管理上实行“中央地方双重领导，以地方领导为主”的策略。从1984年在天津港试点到1988年分4批完成除秦皇岛港外的沿海14个原交通部直属港口的体制调整，此轮改革有效提高了地方的积极性，扩大企业的自主权，提高企业的生产效率和职工的生产积极性，促进港口城市及其腹地的经济发展。从中央和地方的结构来看，此次沿海港口管理体制改革是中央对地方的放权，港口由其所在城市的人民政府直接领导和管理，港务局作为地方政府的直属机构;原交通部对港口进行宏观领导和监督检查。特别是在财务管理制度上，此次改革实行“以港养港、以收抵支、财务包干，一定几年不变”的财务管理制度，体现了中央对地方较大的放权力度。但从条块结构来看，中央对地方的放权又是有限的，如:部分下放港口的基础建设、技术改造计划和物资供应等仍由原交通部直接管理;将下放港口的港口监督等部分行政管理工作从各港港务局划出，组建海上安全监督局(对外仍保留中华人民共和国港务监督局名称)，实行原交通部和所在城市双重领导，并以原交通部为主的管理体制。进入21世纪之后，在对港口管理体制的历史和现状进行全面深入分析的基础上，国家开始全面推进港口管理体制改革，并于2001年发出《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》，决定将由中央管理的秦皇岛港及由中央和地方政府双重领导的港口全部下放到地方管理，并实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能。经过几年的调整，我国现行的港口行政分级管理体制基本成形，即:原交通部作为中央政府交通主管部门，对全国港口进行统一管理;省级人民政府交通主管部门负责本行政辖区港口的行政管理;省级或港口所在城市人民政府按照“一港一政”的原则成立港口行政管理部门(既可单独设置港口管理部门，也可由交通管理部门负责)对港口实施行政管理。

2．4港口管理立法

我国港口管理领域法制建设相对缓慢，1954年由原政务院颁布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》(1986年废止)是港口行政管理的重要法规依据。直到2003年6月28日颁布《中华人民共和国港口法》(2004年1月1日起施行，以下简称《港口法》)，我国的港口管理才真正步入法治化轨道。该法规在总结改革开放以来我国港口管理体制改革方面的实践经验的基础上，借鉴国外港口管理和立法的相关有益做法，在港口规划、建设、经营、安全和监督管理等方面确立了一系列的法律制度。

3我国港口行政管理体制改革进路分析

通过上述介绍可知，我国港口行政管理体制改革是依循3条相互联系、递进式的进路展开的，并最终汇聚为一体，将改革的最终成果以法律制度的形式确定下来。这一改革成果集中体现为“政企分开、职能转变、权力下放”，其中“职能转变”是改革的核心要义。从行政主体、管理权力、运行机制和法律制度等4个维度看:我国港口行政管理体制中的行政主体在中央层面仍为原交通部，但在其司局管理层面几经变更，目前以水运局为主;管理权力在原交通部各司局间经历了由领域性集中到职能性分散再到领域性集中的过程;运行机制经历了由中央集中管理且政企合一到中央地方双重领导并以地方领导为主且政企合一，再到地方属地化管理且政企分开的过程;法律支撑则经历了从行政法规《中华人民共和国海港管理暂行条例》到国家法律《港口法》的过程。就改革的背景和动因而言，我国港口行政管理体制改革均以国家系统性、整体性的经济和行政体制改革为背景，具有鲜明的自上而下的特征，中央政府在改革中起着主导性的作用。具体来看，港口行政管理机构的改革均受国务院机构改革的影响，并在其总体方针下开展。此外，无论是港口行政管理体制改革试点还是实质性港口行政管理体制改革，均受两大改革逻辑支配，即:向地方适当分权以发挥地方政府的积极性和主动性;以市场为导向，建立社会主义市场经济体制。总体而言，我国港口行政管理体制改革依循的3条改革进路中，港口行政管理机构改革相对于港口行政管理体制改革试点和港口行政管理体制改革而言有着一定的独立性，而港口行政管理体制改革试点与港口行政管理体制改革之间则保持着高度的紧密性。此外，我国港口行政管理体制的改革还突出体现了改革开放后我国行政领域改革的渐进性，即试点先行、以点带面、全面推进，不同时期有着不同的侧重点和力度，在整体改革进路中保持着内在改革逻辑的一致性和外在改革成果的累积性。港口行政管理体制改革试点与实质性港口行政管理体制改革之间的交替进行很好地体现了这一点。《港口法》更是将前期改革成果予以法律化、制度化和规范化，这对促进我国港口治理体系和港口治理能力的现代化有着积极的推动作用。

4结束语

港口行政管理体制改革是我国港口事业在过去30a间取得迅猛发展的重要提前，为港口发展提供了极为必要的制度支持。通过一系列的改革，探索出市场经济条件下港口行政管理部门如何正确定位职能，建立和完善办事高效、运转协调、行为规范及注重行业管理的港口行政管理体系。然而，我国目前的港口行政管理体制仍存在中央宏观调控能力不足、地方府际合作机制匮乏和部门间利益关系难以统筹协调等问题，需要在“全面深化改革”新时期进行探索和解决。

参考文献

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作者：章强 王学锋 单位：上海海事大学交通运输学院