地方环境行政管理体制改革分析

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［摘要］结构合理的环境行政管理体制至关重要。对我国现有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析;地方环境行政管理体制是国家环境行政管理体制的基础，指出当前地方环境行政管理体制的弊端，具体论述其无法有效实施的主要原因;结合我国具体实际情况，探索实现我国地方环境行政管理体制发展的科学发展路径。

［关键词］地方行政管理；环境；体制改革

我国环境管理体制主要是指国家相关环境管理机构之间的行政隶属关系、机构组织体系设置、各级管理权限的划分和有关制度内容的构建。目前，应根据各地方具体实际情况差异，在行政管理体制设置上发挥地方主动性和积极性，构建对当地环境开发管理有利的行政管理体制。

一、地方环境行政管理存在的问题

（一）地方行政管理机构设置无法满足实际需要

我国长期以来采用的是“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，地方政府有计划、有组织地调节监督社会中的由环境问题形成的各种利益关系，对辖区内环境质量负责。[1]这种管理体制虽然具有一定的有效性和合理性，但这种体制也逐渐呈现出一定的弊端。这种管理体制部门机构设置不集中、地方割据现象严重，管理手段缺乏创造性，相对较为滞后，难以有效对各种环境污染现象进行监控，影响环保事业的健康发展。

（二）地方环境管理体制行政区划不利于协调

跨区域的环境问题由环境问题自身的特点所决定，某个地区如果发生环境污染，不仅对本地区造成影响，由于其外部性和区域性，对其周边地区同样会造成环境影响。[2]我国除了在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，具有一定的统筹规划性之外，地方行政管理对象设置上都具有较强的地域性，造成以行政区划为单位的地方环境行政管理受其隶属关系、职责权利范围和法律地位上的影响，难以进行统一的规划部署。这种结构划分将一个有机的整体分层切块，部门之间协调困难，跨区执法难度大，极容易导致不同行政区划的地方环境管理部门沟通障碍，甚至某些地区为谋求本地区的经济发展而不惜损害环境利益，难以实现区域性的环境经济可持续发展。[3]

（三）地方行政管理过程中公众参与程度不够

环境管理体制发展较为先进的国家在对环境问题产生争议时，经常会鼓励公众的参与，甚至形成较为完善的制度，激励大众积极参与到社会的环境管理中。通过有关环境问题的实践证明，政府作为主导的情形下，在环境管理体制的结构关系中，社会组织和个人的参与极其重要，逐渐发展为环境管理的重要组成部分。随着公众环保意识的加强，越来越多的组织和个人积极参与到环保事业当中，但是在很多情况公众没有相应的渠道参与其中，组织制度不规范，缺乏保障，导致较长时间以来，凡是环境监督管理仅限于政府权力机关及其工作人员，而公众的参与和监督往往被忽视，仅视为外部作用机制，不在决策考虑范围内。即使地方环境行政管理较好的大庆，也存在一定问题。大庆由于其特殊的地理位置，地处松嫩平原，地势低平，形成了广阔的湿地，湿地地区的范围有120公顷，占全国已知湿地总面积4.95%，接近1/20。一直以来大庆都十分重视环境保护问题，在为国家作贡献的同时，积极投资建立环境基础设施，有效的改善了大庆的生态环境质量。但地方环境行政管理受多方影响限制，在改革发展上仍存在一些亟待解决的问题。目前，大庆在环境管理体制的结构关系中，大部分行政管理都由政府完成，属于政府行为，而很少社会组织或者个人的参与。较长时间以来，涉及环境行政管理的问题，多强调政府机构的管理权限内容，公众参与极少，更缺乏公众对政府环境管理权限的监督，没有将这部分纳入管理体制。政府管理手段单一，专业人员匮乏，技术设备落后，环境行政管理体制难以适应社会经济高速发展的客观需求，阻碍了环境保护工作的有效开展，因此，亟待进一步改革以适应当前法治社会建设的基本需要。

二、地方环境行政管理改革发展对策

（一）加强地方环境行政管理人员培养及机构建设

我国环境保护工作起步较晚，要实现国家经济的可持续发展，保障国家法治建设的稳步推进，环境保护问题不容忽视，各地方的环境保护工作尤为重要。根据党的十八大法治政府的建设要求，地方政府环境行政管理部门，应在顺应国家发展趋势下有效的抓好机构建设。目前，地方环境行政管理机构应创新管理机制，改革基层环保管理模式，合理设置机构层级；在人员配置方面，合理增加地方人员编制，提高基本待遇，重视专业人才的培养；明确地方环境行政管理部门权限，逐步理顺环保部门和政府之间的关系，完善环境监督管理体系，为环境保护这一基本国策的实施提供保证。

（二）健全环境保护跨部门以及中央与地方协调机制

国家环保局是国务院的直属机构，主要是制定国家环境保护的方针政策，对环境保护进行宏观调控，在保证国家经济与环境的协调发展方面起着十分重要的作用。地方各级环保机构是地方各级人民政府主管环保工作的职能部门，负责对本辖区环保工作的统一监督管理，处于环境监督执法的第一线，既有宏观管理职能，又有微观的直接监督管理职能。[4]要保持国民经济的持续发展，需要有计划的理顺中央政府机构与地方环境管理部门之间的关系，协调各部门、各地区在处理由于环境影响带来的经济、社会问题时的潜在影响因素，实现对环境和自然资源的统一规划、利用、管理，实现经济的可持续发展。

（三）完善地方环境行政管理中公众参与制度

由于环境保护事业在我国起步较晚，公众参与的渠道极其有限，导致公众参与环境行政管理的进程缓慢。针对此问题，我国应尽快制定完善有关保护公众环境权益的法规制度，并创新相应机制，以充分发挥公众参与的作用，促使公众参与到地方环境保护行政管理中。[5]公众参与地方环境行政管理，既是公众本应承担的社会责任，又是其充分行使环境权益的过程，因此，公众应积极与行政管理主体共同应对环境污染威胁，成为地方环境行政管理的先锋哨、违法行为的曝光者和环境保护执法的支撑力量。

〔参考文献〕

[1]朱谦.公众环境保护的权利构造[M].北京：知识产权出版社，2008.

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].台北：元照出版有限公司，2010.

[3]肖爱.区域环境法治：困境与对策[J].求索，2011.

[4]武文燕.论我国环境行政执法监督[D].山西大学政治与公共管理学院，2009.

[5]马波.区域经济一体化背景下政府环境责任法制化问题探析[J].法政探索，2014.

作者：刘锐 单位：大庆师范学院法学院