高等教育拨款模式探析

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［提要］随着我国高等教育发展规模的不断扩大，绩效管理的理念受到愈来愈多的重视，绩效拨款也越来越多地被关注和讨论，如何对教育财政有效实施绩效拨款无疑已经成为高等教育改革所面临的一个重要实践课题。本文回顾高校财政拨款的发展，参考国外较为成熟的绩效拨款做法，为我国高等教育拨款模式提出相应建议。

关键词：高等教育；财政拨款；绩效管理

一、引言

教育经费是教育发展的重要保障。教育经费的科学筹措、有效配置和使用对教育事业的科学发展有着极其重要的意义。因此，配置教育经费以及高效使用教育经费也是高等教育无法回避的问题。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提及，教育改革发展的核心任务旨在提高质量。高等教育发展的重点之一在于优化分配教育资源，如何有效分配并且管理好财政资金就十分重要。国务院也在“双一流”建设相关文件中指出，要加强绩效考核，尽力完善绩效评价机制，动态考核支持相关学校和学科。国家财政拨款是我国高等教育经费主要的来源，传统的高等教育经费只按照投入导向分配，而不是按照高校发展目标、利益要求和其他面向产出的分配资金，这会使得资金利用效率降低以及容易使得财政拨款的资金浪费。因此，如何切实发挥财政资金的使用效率，基于绩效视角对高校进行拨款，解决高校资源配置问题是推进高校内涵式发展的举措。

二、我国高等教育拨款模式的发展

我国高校拨款模式从“基数+发展”增量拨款模式和“基本支出+项目支出”拨款模式中探索成长起来。“基数+发展”的这种增量拨款模式通常将之前年度的财政拨款作为基础，在此基数上根据此校的发展需求来增加拨款额度和规模。此种模式看似简单易行，但资金使用效率没有被关注。“基本支出”是指高校正常运行所需的保底资金，主要支出是人员和日常公用的经费；“项目支出”属于专项财政资金，通常是为了高校发展或特定项目的财政拨款。而其中高校的生均定额和招生人数与基本支出呈正相关；导致高校往往在意招生人数的扩大并以此来增加拨款。而此种拨款的缺陷还在于项目支出部分并没有及时关注绩效产出。最初的拨款机制是注重投入的，在一定程度上会影响资源配置的效益，不能满足教育资金以产出和效率为导向的拨款机制要求。而绩效拨款是以产出为重点，更加注重财政资金的使用效益。拨款不再由现有资产或学生数量来简单决定，重点关注人才培养质量和科研水平。在《国家中长期教育改革和发展纲要》中也指出要建立经费使用绩效评价制度，并且加强重大项目经费的使用考评。在相对稳定支持的基础上，根据相关评估评价结果，动态调整支持力度，增强建设的有效性。”财政拨款在实践中发展出绩效拨款的模式。与传统的高等教育财政拨款不同的是，绩效拨款的基本规范是将拨款分配到成果显著的高校处所，目的是为了更好地激励产出，使得绩效低者为具有竞争优势得到激励。此外，区别于传统拨款的是，不是采用预算拨款的方式，不依据各高校的预算资金需求拨款。而是取决于高校已获得的成果，将绩效评价结果与拨款直接挂钩，并依据测评各个机构的绩效情况来决定相应程度的资金支持在提倡高校内涵式发展的当下，明确了绩效拨款对于促进高校提高教学质量的用意和目的。

三、我国高等教育绩效拨款现状

由于高校扩招、办学规模扩大等因素的影响，高等教育经费虽每年都有增长，然而财政资金不足，分配不平衡仍然是我国高校面临的问题。因此，高校绩效拨款机制的目的是为了更加高效、全面、充分的运用财政性资金，促进高校内涵式发展。然而，在财政拨款过程中，绩效考评环节还存在以下问题：

（一）绩效拨款法律法规不健全。目前的绩效拨款的管理仅依赖于政府的一些政策文件，具体针对绩效拨款的法律法规并未出台。这使得绩效评价的应用在财政拨款中所占比例不高，因为在处理过程中缺乏法律依据，执行难度加大。

（二）评估不公正，进行评价绩效结果的第三方机构独立性和透明度不足。绩效评价体制目前大多属于上级政府和学校二元结构直接对接，第三方中介评估机构常由相关学校或政府部门直接雇佣，通常由政府部门雇佣专家到高校进行评价，以作为下一年度的拨款基准。但一般政府聘请的专家多为政府或者高校人员，即使有会计事务所人员，但主要人员仍由财政部门聘请。并且评价结果并不公开，这就容易导致绩效指标不透明，结果不公开，绩效评价的结果缺乏独立性，更甚容易引发腐败。

（三）缺乏一套完善的绩效评价指标体系。评价指标体系是衡量高校绩效的基础，目前绩效拨款评价体系仍不完善，在高校内部中，一些非绩效因素仍然存在，绩效问责的理念还有待深入。我国地域辽阔，地区之间发展也不平衡，不同地方办学规模和差异较大，并且学科和大学层次之间也有不同，若不考虑这些因素，统一使用一套标准是有失偏颇的。这样会导致目前实力弱的学校和地区绩效评价不够好，资源难以倾斜，获得的财政拨款减少，教学科研发展速度减慢，如此导致绩效更不尽如人意，形成恶性循环。

四、我国高校拨款模式优化建议

（一）完善教育财政绩效拨款方面的法律法规。对高校运行状态进行评价是推进高校内涵式建设的重要举措，但实施绩效评价前提是需要完备的法律条文支撑，因此绩效评价和绩效拨款的相关细则需要针对性的纳入与教育相关的法律中，以便对高校运行状态进行科学评价时有法可依。

（二）建立透明度高独立性强的中介评估机构。“科学评价，动态竞争”是高校建设的重要举措，负责高校绩效评价工作的机构多是与教育部门和高校的相关程度过高，这就导致独立性和透明度不够。对比国外的第三方评价机构，我们可以参考建立类似于高等教育绩效拨款委员会等更加独立的中介机构。完善的中介机构，应该高度透明并且独立于相关政府和高校机构，第三方机构只负责评价和监督绩效拨款。同时，第三方的权益需要法律保障的同时也要接受大众的监督。

（三）构建高校绩效评价指标体系。在构建高校绩效评价体系时，指标应该具有代表性，不能过少过简，以防遗漏重要信息。并且指标相关的数据获得和计算方法操作要易懂。在鼓励高校内涵式发展的当代，经济在发展和科技进步时刻影响着高校的教学发展，因此科学评价和动态考核十分重要。在构建绩效指标的过程中可以根据政策和学校的动态变化来调整指标及其权重，以便达到资金效率的最优。此外，指标选取要简单明了，便于收集、计算和分析。

（四）完善有第三方参与的高等教育绩效拨款机制。高校是一个集合，很难全面衡量所有高校职能，所以针对最基本职能选取一些指标。绩效指标应根据学科或学校层次的不同设计相应指标，以得到更加科学和公平的指标体系。绩效拨款涉及多个利益主体，因此构建多层次的绩效评价管理指标体系应问询多元主体意见。将利益相关者理论引入高等教育中即可得出，高校教职工、社会公众、政府都为利益相关者，都可以和社会各界形成合作，共同完善有第三方参与的高校绩效拨款机制。

五、结语

高等教育绩效拨款更像是添加的一种问责机制。因为高校的性质导致了大部分高校资金主要来自政府拨款，所以如何通过改善拨款制度进而提高高校教育资源使用效率是必要的。之前的高校评价多是根据现有高校的规模存量来衡量，并且只关注投入或产出单方面，由此导致很多高校的评价始终和学校层次相呼应，实力强的学校即使在以往考评中也始终能获得优势资源。而高校绩效考评则是关注投入产出比，是导向型拨款，根据学校的资金使用效率来决定拨款程度，由此就避免了实力强的学校获得的投入较多，而不重视资金使用效率的情况。绩效评价相较之前的绝对存量评价是改进和发展的必然，绩效拨款宗旨是将财政拨款拨至经费使用效率高的地方倾斜，进而促进了高校将发展重点转向内涵式发展。但目前绩效评价的结果缺乏可靠性和透明度不足，缺乏完全独立的第三方评估机构且绩效评价的指标体系还待改进，因此要继续优化高校的绩效评价机制，完善拨款制度来促使资源合理分配，提高资金使用效率，确保高校健康发展。

参考文献：

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作者：马嘉丽 单位：首都经济贸易大学