银行会计扁平化理念改革借鉴

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一、扁平化管理理论概述

现代企业组织结构理论是现代企业管理理论的重要分支，其发展可以分为两个阶段：第一阶段，从亚当•斯密的分工理论开始，至本世纪八十年代，这一阶段强调高度分工，组织结构也越来越庞大，组织形式从直线制开始，一直到事业部制，一般称之为传统的科层制组织结构。这种组织形式，以提高劳动生产率为目标，特别强调分工，其基本运行法则是上层决策、中层管理、基层执行。第二阶段，自本世纪九十年代始，随着企业规模的扩大，科层制组织所固有的沟通成本、协调成本和控制监督成本大、部门或个人分工的强化使得组织无法取得整体效益的最优等问题日益突出，更能适应激烈的市场竞争和快速变化环境的的扁平化组织出现了，这一阶段强调简化组织结构，减少管理层次，使组织结构扁平化。所谓组织扁平化，就是通过破除公司自上而下的垂直高耸的结构，减少管理层次，增加管理幅度，裁减冗员来建立一种紧凑的横向组织，达到使组织变得灵活、敏捷、富有柔性和创造性的目的。它强调系统、管理层次的简化、管理幅度的增加与分权。扁平化管理理论渊源最早可追溯到新制度经济学，以1937年科斯《企业性质》为开端，后又由阿尔钦、德姆赛兹、威廉姆森、哈默、钱皮和道赫德等人加以拓展与深化。

扁平化组织形式主要有矩阵制、团队型组织、网络型组织（虚拟企业）等。扁平化的组织结构，保证了组织上下层之间的不断沟通，下层能体会到上层的决策思想，上层也能快捷了解到下层相关情况。组织扁平化的直接结果是企业富余人员的精简，管理成本的下降，人员素质的提升，管理水平的改善，工作效率的提高，企业创新能力与竞争能力的增强。扁平化管理理论以其较强的科学性、实证性和操作性在实践中得到了广泛应用。IBM、美国通用电气、惠普等国际知名大公司都曾受益于该理论的应用与发展。近年来，我国不少企业包括部分金融机构也开始尝试推行扁平化管理并取得了不错的效果。随着我国行政管理体制改革的不断深化以及改善行政效能呼声的不断提高，目前，扁平化管理理论的应用出现了由企业逐渐向行政事业单位延伸的新趋势。

二、我国中央银行会计组织结构现状及存在的问题

我国中央银行会计组织结构是相关职能部门为实现会计管理目标，进行分工协作，在机构设置、人员配备、职责范围、责任、权利等方面所形成的结构体系。根据我国中央银行会计工作的实际情况，可将其分为三个部分，即会计核算组织结构、会计管理组织结构和会计监督组织结构。自1984年正式行使中央银行职能以来，人民银行会计组织结构进行了多轮改革，其中不少改革举措都暗含了减少管理层次、增加管理幅度的扁平化管理思想。目前，人民银行会计组织结构呈现出“纵向集中、横向分散”的复杂特征。从纵向看，会计组织被划分为总行、分行、中心支行（营业管理部）与支行四个层次，从横向看，会计核算、管理与监督职能被分解到会计、支付结算（会计核算系统管理）、国库（国库核算会计）、货币金银（货币发行会计）、营业（会计核算）、事后监督（会计核算监督）、内审（会计审计）等若干个并列部门。这种组织架构，纵向是一个以等级为基础，以命令控制为特征的金字塔结构，横向是一个以“直线组织”为支柱、以部门职能为核心的框架结构。因此，整体而言，我国中央银行会计管理组织结构更接近于科层制组织结构形式。

经过不断改革，目前，我国中央银行会计组织结构正逐步趋向健全，但也存在以下几方面的问题：一是纵向管理层次多，信息传递效率低。目前，除会计核算外，其他的如财务、基建、固定资产、国库、发行等会计管理实行的仍是四级管理体制。根据“统一领导，分级管理”的要求，下级机构的会计信息（如报表、报告等）必须层层汇集向上级传递，不仅造成信息传递效率低，而且层层截留，容易导致信息的失真，不利于决策层及时、准确地取得完整的管理信息资料，作出正确的决策和实施有效的管理。二是平行级别业务部门会计核算自成体系，缺乏有效沟通。总行、分行、中心支行三个层级上的并列部门其会计核算业务相对独立，不少部门建有自己的垂直管理系统和核算系统，人员、信息等资源仅在纵向传递、流动，缺少横向沟通与信息共享，不仅造成资源浪费，而且不利于会计风险的整体防控。各级行会计部门虽是本行会计工作的主管部门，但缺乏对全行会计工作实施统一管理的有效手段。三是会计机构职责划分与会计人力资源配置不尽合理。人民银行地市中心支行及县支行会计管理部门除会计管理工作外，还需承担结算管理与反洗钱管理等职责（少数省份已将这两项职能从会计部门分离出去），一定程度上影响了会计管理的效率与深度。目前运行的会计核算核心系统———中央银行会计集中核算系统绕过会计管理部门由支付结算管理部门负责管理与维护，与当前的会计管理体制不协调。

另外，随着中央银行集中核算系统和支付系统的全面推广，一方面，系统岗位设计对人员需求较大，无法根据业务量灵活调整岗位设置，造成系统岗位设置刚性与人员总体较少的矛盾突出；另一方面，支付系统、会计集中核算系统上线运行后，县支行业务量急剧下降，业务量总体较少与人力资源结构性浪费的矛盾突出，导致内控措施难以落实，违规兼岗依然严重，存在风险隐患。四是管理机制欠灵活，缺乏高素质的会计管理人才，制约了会计管理组织机构职能的发挥。县支行在自然减员的情况下，会计人员年龄偏大，学识水平降低；地市中心支行以上机构缺乏高素质的会计管理人才，同时缺乏相应的正向激励机制，这些都在一定程度上影响了会计组织机构的管理水平和管理效率。

三、扁平化管理理论对我国中央银行会计组织结构改革的启示与借鉴

（一）会计组织结构改革必须将全行的会计工作视为一个系统和整体通盘考虑

扁平化管理理论强调用系统论的观点看问题，提倡以群体和协作优势赢得市场主导地位，认为系统和协作观念是贯穿扁平化组织组建和运作的核心概念。我国中央银行会计工作牵涉的层次多、部门广，因此，在会计组织结构的设计与优化过程中，必须坚持“全行一盘棋”的思想，打破原有的部门界限，将全行的会计工作视为一个有机的整体和一个完整的系统进行思考，发挥整体合力，坚决避免各部门、各条块之间因信息、资源互不连接形成一个个“孤岛”。

（二）会计机构设置应尽量减少中间层

扁平化管理理论最重要也是最核心的观点就是强调要减少管理层次，形成一条最短的指挥链，使企业内部的信息传递最快，信息失真最少，决策更为快捷。我国中央银行先前开展的会计集中核算改革其实已经初步体现了减少中间层的管理理念。下一步，中央银行除应继续依托集中核算系统的优化升级进一步减少会计核算层次外，还应探索在财务、固定资产、国库等其他会计工作中增大管理幅度、简化繁琐的管理层次。

（三）注重高素质会计管理人才的培养

扁平化管理理论特别重视选人用人，认为在一个扁平化组织中，必要要有高素质、高能力的员工在各种变化着的团队中高效工作，形成一个人才资源的有效聚合。我国中央银行会计承担着服务全行业务工作，为央行履职提供支撑与保障的重任，需要充分发挥基层及一线会计人员的创造性，需要建设一支政治过硬、业务精湛的会计队伍，需要营造有利于会计人员成长和发挥作用的氛围，需要形成有中央银行特色的会计文化核心价值体系。

（四）会计机构形式应注重灵活性

在大型组织以及其他一些组织中，为了便于指挥，往往采取像矩阵组织、混合型组织、虚拟组织等组织结构，以便管理者更加灵活地指挥。我国中央银行由于不直接面向市场、不以盈利最大化为目标，因此，在会计管理中无需大范围的采用灵活多变的组织形式，但在一些非日常性事务及一些专门任务如集中采购、固定资产清查、会计联合检查等工作中可以尝试采取诸如矩阵组织等组织形式，成立跨职能部门的临时性专门机构以提高工作效能。

（五）处理好集权与分权的关系

扁平化管理是以分权为主、集权为辅的管理，有人称为“有控制的分权”。我国中央银行会计与企业会计不同，更多强调的是集权，但对于一些时间性要求高、管理环节多、工作量大、有助于发挥基层一线会计人员主观能动性的会计事项，应考虑通过授权或其他分权形式减轻决策者的负担。当然，在此过程中应注意完善内部控制机制，防止出现分权过度诱发的道德风险。

（六）利用计算机网络技术加大会计管理跨度

扁平化管理理论认为，计算机和互联网技术的发展提高了企业的快速反应能力，企业工作指令几乎可以同时传递到不同层级的员工，高层管理者可以直接管理到最基层的下属，原有的大量中间管理层也就显得冗长而没有必要，管理扁平化也就成为一种趋势和需要。近年来，我国中央银行金融电子化建设成果显著，中央银行会计集中核算系统、财务综合管理系统、固定资产管理系统、货币金银管理信息系统等的推广运行，有力提高了人民银行会计业务处理的自动化水平和工作效率，同时也为会计组织结构的改革创造了条件。今后，中央银行应考虑对上述系统进行整合，为加大会计管理幅度提供技术保障。

四、政策建议

（一）统筹规划会计组织结构改革工作

中央银行会计组织结构改革是一项长期、复杂的工作，牵涉面广、影响面大，必须统筹规划、精心组织。一是要将会计组织结构改革纳入中央银行会计管理体制改革及全行组织结构改革的整体框架内进行，明确改革目标、改革重点，确保做到相关改革同步、协调进行。二是要将所有会计核算、管理、监督部门作为一个系统整体推进，确保形成工作合力，避免造成会计资源的浪费。三是在会计组织结构的改革进程中，要将人员配备、工作环境、系统建设、技术发展等影响组织设计的因素考虑进去，尽量减少改革成本，提高改革的有效性。

（二）优化会计机构设置及会计人力资源配置

建议将人民银行中心支行会计部门的支付结算管理与反洗钱职能分离出去，为基层会计管理人员开展精细化会计管理营造宽松的环境。鉴于即将推出的会计核算数据集中系统（ACS）在会计管理工作中所处的核心地位及其内部会计系统的属性，可考虑将其转由会计管理部门负责管理与维护。面对会计核算集中化的趋势，人民银行总行应牵头或授权分支机构对相关部门的职责和岗位设置进行优化整合，如可将营业部门改造成为对外服务的窗口，将银行账户核准、贷款卡发放、外汇核销等业务集中到营业部门办理，以吸收核算集中后富余出来的会计人员，解决忙闲不均的问题。

（三）实行账务集中核算，减少会计核算与会计管理层次

目前人民银行实行的会计集中核算模式是数据集中模式，该模式虽然在一定程度上缩小了会计核算的半径和层次，但仍未从根本上解决会计信息的失真以及及时性不够等问题。建议在条件成熟的情况下在人民银行系统实行会计集中核算的另一模式———账务集中模式。在该模式下，总行成立一个全国的会计核算中心作为会计核算主体，进行会计核算和账务处理。各分支机构为终端营业网点，负责会计凭证等信息的录入、复核、查询、打印等工作，不开设损益账户，也不生成会计报表。账务集中核算模式下整个人民银行系统是一个独立核算主体，在全行实行“一本账”。账务集中相对于数据集中而言，其核算主体和核算层次要少得多，可减少账务差错和资金风险、节省人力、降低各级会计管理部门的管理压力。另外，借鉴会计核算逐步集中的做法，财务、固定资产、国库、发行等会计核算业务也应逐步减少核算层次，实现纵向数据集中。

（四）加强部门协调，扩大管理幅度

以管理系统的整合为推手，加强同一层级部门间的沟通与协调。在账务核算模式下，人民银行可考虑以会计数据集中核算系统为中心，将其逐步建成与货币金银管理系统、国库数据集中系统、财务综合管理信息系统、固定资产管理系统等所有涉及人民银行会计核算的业务系统连接，以会计总账系统为核心的会计综合业务系统，实现会计与发行、国库等部门会计核算业务的整合，以降低协调成本、实现信息共享。同时，相关部门还可通过召开联席会议、组织联合检查、跨部门成立项目小组、联合开展会计培训等形式，真正实现横向综合的“大会计”管理目标。

（五）加强会计队伍建设，提高会计人员素质

高度重视支行会计人员年龄偏大问题，可通过逐步招收新行员以及在原职工中进行结构性调配等方式加以解决。采取远程网络培训、岗位练兵、知识测试、脱产培训等形式，组织、引导会计人员加强会计业务理论学习和调查研究，提高会计人员的业务素质。启动会计人才培养计划，建立会计人才库，通过知识竞赛、推荐等方式培养选拔优秀的会计管理人才。重视会计人员职业道德教育，积极构建“严谨、勤奋、奉献、创新”的中央银行会计文化核心价值。建立对会计人员的激励机制。制定完善会计人员奖励办法，对一段时期内工作无差错、成绩突出的会计人员给予一定的物质奖励，适当提高基层一线会计人员的津补贴标准，在职称评定、岗位竞聘等方面对会计人员予以适当倾斜。