政策性银行会计风险防控措施

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一、会计营运风险的涵义和案例分析

在《新巴塞尔资本协议》中，操作风险与信用风险、市场风险并列为金融机构面临的三大主要风险，并被纳入资本充足率的计算框架中，这表明操作风险已引起监管机构的重视。根据《新巴塞尔资本协议》的定义，操作风险是指因操作流程不完善、人为过失、系统故障或失误及外部事件造成损失的风险，它包括了内部欺诈、外部欺诈、就业政策和工作场所安全性、客户及产品和业务操作、业务中断或系统失败、内部流程管理等风险。本文所指的会计营运风险，贯穿于银行整个业务运作的过程，即受理业务、交易处理、会计核算、资金清算等各个环节必然涉及的人员、流程、系统、外部事件等风险因素，这也正是操作风险的诱因。因此，会计运营工作处于操作风险防范的第一线，对保证各项业务正常开展和维护银行资金安全起着极其重要的作用，是防范操作风险的重中之重。在巴塞尔委员会某次全球性的针对营运操作性风险的调查中，参加调查的银行共报告了47029件损失超过1万欧元的风险事件，在一年中每家银行平均发生528起风险事件，足见营运操作风险的普遍性和重要性。我们也可通过近年来发生的一些案例对营运风险进行分析。

（一）2009年，宁波银行上海分行因柜面人员对于无授权人员提交的开户资料未进行认真审核，导致该行客户前程石化公司预留印鉴被调换，并开立票据盗划资金2751万元。这一案件主要反映了会计营运中的外部欺诈风险和流程风险，由于银行工作人员在进行业务操作时未严格核实经办人身份，轻信其各种借口而被诈骗，而且银企对账流程滞后，大额资金支付时未能及时提示客户。

（二）2006年，中国银行黑龙江双鸭山市某支行银行内部人员与企业勾结，向上级行谎称作废而截留空白票据，在两年间开出96张银行承兑汇票，先后贴现资金达9.146亿元。在这一案例中，该行会计营运的内控措施已经完成丧失，支行行长伙同汇票保管员、印章保管员等5人共同参与作案，上级部门检查监督机制形同虚设，暴露了会计营运风险控制的缺失和会计层级管理体制的缺陷。

（三）2009年，瑞士银行雇员未经授权进行违规交易，致使客户损失4200万美元，该部门负责人和三名员工在长达两年的时间内，每天进行50多笔未经授权的外汇和贵金属交易均未被发现，反映出该行的内控制度和交易核算系统都未能体现出有效的授权管理，对重要岗位人员的监督不到位，风险预警机制失灵。以上案例虽然不能涵盖所有的会计营运风险，但是具有一定的代表意义，在引发会计营运风险的诸多因素中，人员操作失误或故意欺诈、制度流程执行不力所引发的风险占据很大一部分。

二、目前农业发展银行会计营运风险防控中存在的问题

由于政策性银行的业务范围所限，农业发展银行只有对公业务而无零售业务，与商业银行的社会公众客户层次繁杂、人数众多相比，农发行会计营运风险主要集中在企业结算和资金清算等方面，具有金额大、政策性强的特点。2005年农发行综合业务会计应用系统将全国各分支机构的数据全部集中到总行数据中心，实现了全国各分支机构集中联网、所有会计数据集中处理，强化流程和内控制约管理，并建立了“两地三中心”灾备系统，5年以来会计业务运营平稳，未发生较大的营运风险。但是，农发行在会计营运风险控制方面仍存在一些问题，可能会带来风险的隐患，以江苏省分行为例，根据省分行内部监督委员会报告，2010年各类检查督导共发现会计营运操作方面的问题82条，其中产品和业务操作问题36条，占43.9%；流程管理问题25条，占30.49%；内控制约问题19条，占23.17%；系统处理问题2条，占2.44%，均未发生事实风险，也未发生内部欺诈、外部欺诈风险，但通过对这些营运操作因素进行归纳、分析，可发现以下几个方面的问题：

（一）层次复杂的会计管理模式不利于会计营运风险的控制

农发行综合业务会计应用系统投入使用以后，各分支机构的会计业务数据均存储在总行数据中心，总分行可以直接掌握各支行的营运情况，总分行对会计营运风险的管理渗透能力显著增强。但在会计管理上仍沿用长期以来总行、省分行、市分行三级管理、县支行一级运营的模式，防控营运风险的办法规定仍需要层层传递、培训和督促落实，各地区管理水平和执行能力的差异也导致贯彻的效果不同。因此，这种复杂的管理层级与会计营运风险主要集中在基层支行的特点不相适应，导致营运风险防控的直接性和渗透力不强，效率不高，一些低技术含量的操作问题屡查屡犯，以前年度检查发现的问题仍有发生。

（二）基于数据集中特点的会计营运风险控制体系不够完善

目前农发行已利用现代信息技术实现了会计数据大集中，相对于传统的会计营运风险控制而言，会计系统能够自动检验账务平衡，总分账户始终相等，系统还能够对现金、转账业务的记账顺序，账户是否透支，各柜员钱箱重要物品是否相互制约分离等进行检查和控制。这种模式使会计营运风险控制的重点相应发生了变化，例如综合柜员制上线以后，原先一些记账、复核、出纳相互制衡的业务变为综合柜员单独完成，IC卡和密码成为内控重要手段，农发行县支行会计部门人员较少，大多数只按照内控的最低人员要求配置2名主管、3名柜员，一旦内控监督制度不健全或执行不力、综合柜员风险意识淡薄，很可能产生一人多卡、违规代班等操作风险，类似这样的操作实务差错占比较高，但目前对于防范这种数据集中下的会计营运风险，还在很大程度上依赖于常规检查等传统手段，营运风险控制部门大多数通过事后交易资料来判断实时风险，对实时监控的利用力度不够，还未形成更加可靠、完整的营运风险预警和监测体系。

（三）尚未建立依托于科技手段的事后监督系统

会计营运风险具有分散性的特点，会计业务的各个操作环节都具有风险点，但目前农发行对于这些营运风险点的事后监督还主要依赖于人工审核传票、勾对流水、核对登记簿和报表等，事后监督的效率低下、成本较高、效果不明显，无法全面覆盖各营业机构的所有会计业务，也无法实现风险导向和流程导向的有效监督。上述内部监督委员会的报告也只能反映上级行检查发现的问题，尚未建立一个完善的数据库系统，通过程序全面自动地监测、记录、分析各营业机构的会计营运风险问题。

三、农业政策性银行会计营运风险防控体系的构建

农业政策性银行会计营运风险的防控体系应在完善会计组织结构的基础上，涵盖事前、事中、事后的监控，建立事前预警风险操作、事中监控实际操作行为、事后监督核算结果的完整体系，辅以完善的日常监督秩序、内控制度、评价反馈机制等，从而实现全方位、全过程的风险控制。

（一）推行扁平化管理，提高总行对营运风险的控制能力

农发行综合业务会计应用系统中的业务数据和信息资源高度集中，总行可以通过后台数据中心掌握各分支机构的会计营运情况，分支机构的会计核算职能已经简化，成为分布在不同地区的业务延伸柜台。因此，总行今后可以根据营运风险管理的实际需求，在完善有关管理规章制度的前提下，推行会计扁平化管理，减少营运风险的管理层次，提高总行对营业机构的控制能力，弱化支行负责人的行政管理权力对业务操作的影响，这样不仅有利于提高防控营运风险政策的贯彻效率，而且能够有效防止支行负责人行政权限引发的道德风险，减少内部欺诈的可能性，也能使支行的精力更加集中于客户服务、营销和维护，以及金融产品的咨询和销售。

（二）实行前后台分离，实现标准化流程作业

目前农发行每个县支行都需要设置2名负责业务事项授权、监督的主管，3名综合柜员之间印、证、机相互分离制约，“麻雀虽小，五脏俱全”，即使业务量不大，相应的岗位、权限、控制、人员都要配备到位，会计营运监督的成本较高，而且有可能产生“一手清”、内部欺诈等风险。随着OCR（数据影像识别）技术的广泛应用，极大缩短了网点间的时间和空间距离，会计营运风险监控的集中程度加强，目前一些银行同业已经实行了前后台分离，如民生银行建立了3个区域后台处理中心，进行票据、单证处理和集中清算；工商银行的票据营业部由总行直接负责管理；花旗银行在亚太地区设立了现金管理及收付处理中心、贸易处理中心、电子服务中心三个集中业务处理中心，并引入了IS09000标准质量控制、6西格玛全面质量管理，实现了风险管理可控化和质量控制标准化。今后农发行可以逐步改进流程管理，前台主要负责会计业务的受理，后台实现大额、重要业务的集中授权或远程授权，部分业务的集中审批，非实时性交易的集中处理，使各岗位接触的业务趋向单一，只是流水线上的一个步骤，有效规避个别人操纵整个业务流程的风险。

（三）建立会计营运风险事前预警系统

综合业务会计应用系统后台数据中心可以提供丰富的账务和交易核算信息，完全能够作为营运风险监控的数据来源，还可进一步细化、深化明细核算内容，将各类手工登记簿、统计台账纳入明细账务核算体系，增强系统对数据、流程的分析比对能力。在目前综合业务会计应用系统对异常信息自动生成稽核清单的基础上，应进一步增强这种稽核预警功能，利用系统的后台接口开发会计营运风险的预警系统。一是在内部控制方面，预警系统要能够实时对会计操作信息进行跟踪分析，通过事先设立多种预警模型，自动分析和判断会计操作是否符合内控制度，各类账表和登记簿、台账勾稽关系是否正确，录入要素是否齐全、合规，往来账户是否配对相符等，实现对约时入账、协定存款日终自动转账、结算收费、以贷收贷、以贷收息、利息应收尽收等的控制和判断，对各类异常操作和处理予以自动留痕，对重要日志进行记载备份，进一步提高营运风险监控的质量、效率和自动化程度，从而将监测的重心前移到操作环节，充分利用系统自动发现违规操作行为，降低会计操作风险。在会计监督方面，预警系统要具备丰富的数据分析工具，提供盈利能力指标、营运能力指标、资产质量指标、财务比率、风险控制、客户关系等非货币性信息，生成各类统计分析报表，形成完整的分析监测体系，为审计部门、信贷管理部门和领导层提供详尽的监督和决策依据。

（四）会计营运风险事中监督的重点转向柜面实际操作

目前农发行会计核算系统通过授权控制、账务平衡、密码控制等功能，在一定程度上能够自动限制部分违规的营运操作，因此，会计营运风险防控的重点应转向系统程序无法控制的环节，即会计营运安全在基层行主要转化为实际操作风险，必须利用远程监控、交易监视和现场检查监督等方式予以控制。一是资金支付环节，综合业务系统与支付系统直联以后，计算机要求会计主管两次授权后方可汇出资金，风险防控的重点转变为会计主管是否将录入信息与汇款凭证进行认真核对，防止授权流于形式，其他类型的业务授权也应遵循这一要求。二是在重要单证和重要物品的管理上，综合业务系统采用钱箱的管理方式，每个柜员钱箱中保管的现金、重要单证和重要物品与现实中的实物一致，并自动检查印、证、机是否三分离，因而风险防控的重点转变为钱箱与实物的核对，以及实际操作中印证机是否符合内控要求，有无混管混用现象。三是在岗位制约方面，综合业务会计应用系统对操作员身份认证采用了IC卡、密码的管理方式，并设定柜员的业务范围和权限，风险防控的重点转变为IC卡的使用和保管是否规范，密码是否严格保密，有无一人多卡、互知密码、随意放置IC卡等现象。四是在账务处理和维护上，总行后台中心自动完成标准账户设置、科目维护、利率、折旧率的维护，统一进行存贷款批量结息、计提折旧、报表生成等工作，风险防控的重点转变为标准账户的核算内容是否准确，手动单户结息、手工计提折旧、错账调整等特殊性账务是否正确无误等。总的来说，如果离开对实际会计营运操作的严密监控，那么系统程序的自动控制将会形同虚设。

（五）实行会计集中事后监督

可设置独立的事后监督中心，实现事后监督由分散模式向集中模式、由手工审核向系统自动审核模式的转变。集中事后监督中心的主要任务是检查前台业务处理的真实性、合规性，校验会计核算结果与原始凭证录入的准确性，监督各项规章制度的执行情况，防范重大差错、事故和经济案件。通过将各营业柜面的事后监督工作集中起来，保证会计业务办理和监督的严格分离，尽可能利用系统自动控制审核标准和流程，建立统一监督标准、统一控制风险、客观考核、问责严格的集中事后监督系统，增强事后监督对前台柜员的约束力，促进柜员提高合规操作的自觉性。集中事后监督将改变目前每个营业机构均需配备事后监督人员，会计风险监督点多面广、监控难度大的现状，使营业机构从繁杂的传票审核工作中解脱出来，加强日常业务的事前和事中监督，达到合理配置资源、提高风险防范能力的目的。

（六）建立会计营运风险的评价和反馈系统

一是记录和收集会计营运风险监控和检查中发现的各类问题，构建营运风险数据库系统，对每个问题提出整改意见，明确责任人员，跟踪后续整改情况，实现营运风险的数据资源共享，减少上下级行之间的重复劳动，并以此作为检查监督人员考核评价的依据。二是确定关键风险指标，开发会计营运风险评价系统。在建立营运风险数据库的基础上，管理行或独立于营运之外的风险防控机构通过系统定期分析会计营运风险中的共性、个性问题，对各个营业机构进行风险评价，识别和监控风险突出的营业机构，识别风险控制薄弱环节，判断营运风险的发展趋势，并以内控风险提示书、内控风险分析报告等形式反馈结果，采取跟踪整改、建议现场检查、修补制度缺陷等应对措施。