高效办成一件事改革优化浅析
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2021年1月4日，湖北省优化营商环境大会提出，“聚焦高频办理事项，以高效办成一件事为目标，每年确定一批重点改革事项，以钉钉子精神切实解决市场主体和群众办事的堵点痛点难点问题”。这是湖北省深化“放管服”改革、优化营商环境的新抓手。“高效办成一件事”改革是以市场主体和群众需求为导向，以行政审批和政务服务为主要领域，以破解办事梗阻、降低制度性交易成本为着力点，以一网通办、一窗通办、一事联办、跨域通办为方法路径，以跨部门、跨层级、跨地区业务流程再造和系统重构为主要支撑的政务改革。持续有效推进改革，需要回答为什么改革、当前改革怎么样、今后改革怎么办等问题。笔者拟从服务型政府、整体政府、数字政府的理论视角，探讨“高效办成一件事”改革的理论逻辑，对改革成效与不足进行分析，有针对性地提出优化策略。
一、“高效办成一件事”改革的理论逻辑
“高效办成一件事”的立足点是“一件事”，本质要求是“高效”，工作目标在于“办成”。这与服务型政府、整体政府、数字政府的理论要求高度契合，体现了价值追求、目标要求与方法路径的统一。
（一）契合服务型政府的建设目标
服务型政府是相对管制型政府而言的。建设人民满意的服务型政府是中国特色行政管理体制改革的目标，是新时代党的创新理论的重要组成部分[1]。中国共产党成立后，基于宗旨确立的最广泛的公共性（为人民）、最崇高的使命感（服务人民）、最彻底的服务理念（全心全意）等价值，成为新中国社会构成秩序的中心[2]。党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将服务型政府写入党的重要文件。党的十九大报告进一步明确提出，建设人民满意的服务型政府。服务型政府建设的理论和实践正在不断深化拓展。“高效办成一件事”改革要求政府加强自身建设，为市场主体和群众服务，以办成事、让群众满意为行政目标；针对市场主体和群众高频办理事项，从高效办成一件事倒逼政府流程再造和系统重构；高度重视评价的导向作用，把市场主体和办事群众感受作为工作成效的评判标准。由此可见，这一改革举措充分体现了建设人民满意的服务型政府的价值追求、理论探索、行动方向和评价导向。
（二）契合整体政府的施政理念
20世纪90年代，英国首相布莱尔首次提出“整体政府”的施政理念，后在加拿大“水平政府”、美国“协同政府”等施政理念中得到衍生和发展。整体政府理论出发点表现为解决公民需求，承担公共责任，建构责任性政府[3]，主要解决政府管理碎片化和服务空心化的问题。整体政府理论体现了宏观、系统、整体的逻辑思维，主张从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合，治理结构呈现联合特征，信息运行呈现共享特征，以达到资源配置效率提高、市场更有活力的目标[4]。营商环境好不好，需要通过具体事项来检验。因现行体制下政府部门条块分割等原因，使得市场主体和群众的“一件事”往往涉及政府的不同层级、不同部门、不同环节，需要由不同的人负责办理，由此常常带来办事手续繁杂、过程冗长、衔接不畅等“梗阻”问题。“高效办成一件事”改革强调整体谋划、系统运作，力求实现部门（机构）、系统（业务流程）、数据（信息资源）、服务（审批）的融合。这不仅能打破单一事项办理的固有模式、条条块块分割的传统体制，还能推动跨部门、跨层级、跨地区的业务流程再造与系统重构。同时，还能推进政府行政资源高度整合，并可通过“一网通办、一窗通办、一事联办、跨域通办”为市场主体和群众提供无缝隙的服务，充分体现了整体政府的理论观点和实践要求。
（三）契合数字政府建设的方向
数字政府理论伴随互联网、大数据、人工智能等新技术发展应运而生，是公共治理与数字技术深度融合的产物，要求对政府的理念、机构、职能、流程进行数字化再造，推动政府服务方式从职能驱动向需求驱动转变、治理模式从计划管理向精准治理转变、决策方式从经验型向数据驱动的智能研判型转变、监管方式从单打独斗向联合监管转变[5]。推进政府高效运转，反应和处理问题快捷，企业和个人办事方便是数字政府建设的应有之义[6]。“高效办成一件事”改革顺应了数字时代的要求，通过强力推动政务审批、政务服务系统的融合畅通，打破了数据孤岛和壁垒，高效建成了“一张网”。这有助于提升系统的对接水平、提高一网覆盖畅通度、加快省市县乡村五级网络贯通，能大幅提升数字化水平。同时，还能通过数字技术赋能来推动更多事项入驻湖北政务服务平台，实现更多业务的线上一网通办、一次办好，势必大幅提升一网通办的便利度。这有助于实现用数据“跑路”代替市场主体和群体“跑腿”，充分体现了数据治理的思想。
二、“高效办成一件事”改革的实践路径
湖北省人民政府微信公众号和湖北日报是湖北省委、省政府重大改革事项及省领导重要活动报道的权威平台，以这两个平台的数据为样本进行研究，具有较高的可信度。笔者对2021年以来这两个平台关于“高效办成一件事”改革的报道进行分析，梳理出改革的实践路径如下。
（一）统一思想，传播理念
2021年湖北省优化营商环境大会召开后，湖北省委、省政府通过会议、调研、发文等渠道，反复阐释了“高效办成一件事”改革的意义、方法、路径、要求，以凝聚改革共识。一方面，要求深入贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署和省委工作要求，把“高效办成一件事”改革作为突破口和着力点，打造湖北省深化“放管服”改革、优化营商环境的“拳头产品”，每年实施一批重点改革事项，检验政府治理能力和执行力。另一方面，着力破除官本位思想，全力打造服务型政府，推动从行政本位向用户本位、从政府思维向企业视角、从被动向主动、从注重事前审批向注重事中事后监管的转变，当好“店小二”。
（二）联通系统，共享数据
湖北省在改革中对现有的各类行政审批、政务服务系统进行了盘点和优化整合，要求实现政务数据应享尽享。一是推动网络贯通。把打通国、省垂直管理部门和各地各部门业务办理系统与省统一受理平台作为目标。省市相关单位加快推进系统联通，尽早实现省市县乡村五级网络贯通，各级政务服务窗口更多业务通过一体化政务服务平台办理，提高“一网覆盖”畅通度。二是消除“信息孤岛”。打破信息壁垒，丰富数据资源，高效实现“一网通办”。如，武汉市江岸区着力深化“证照通”，推进电子证照全量高质高效归集，不断提升全区电子证照调用率。三是推进线上线下融合。将线上系统和线下窗口作为互补关系（非并行关系）、有机整体，推动升级改造、深度融合。
（三）减量审批，精细服务
围绕行政审批和政务服务改革重点环节，湖北省采取了一系列有效措施。一是推行减量审批。坚持政务审批能减则减、能容则容，围绕审批事项最少、流程最优、材料最简、效率最快、群众反映最好的目标，持续深化减事项、减流程、减材料、减时限、减跑动。确保了企业开办线上全程网办、线下一窗联办；全面推行了企业登记住所（经营场所）信息申报承诺制；实现企业变更登记1日办结、企业注销一网办理，并将注销登记公告时间压缩为20天。湖北省住建领域推行了“一直两零”改革，开通了行政审批“直通车”，实现了常规变更“零材料”、获取证书“零跑动”。二是集聚服务资源，为企业赋能。湖北省委组织部等单位持续开展了“科技副总”服务中小微企业、“院士专家企业行”等活动，每年选派200名左右科技人才担任“科技副总”、1000名左右院士和专家深入企业讲学和培训指导，为企业发展提供人才支撑。三是优化服务制度。优化了线下政务服务，推行窗口“只说YES，不说NO”制度，积极探索节假日不打烊模式。全面实施市场准入负面清单制度，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度等。
（四）一事联办，跨域通办
湖北省通过“高效办成一件事”改革推动了流程再造和系统重构，提升了市场主体和群众在办事时间、空间上的便利度及心理上的满意度。一是一网通办。2021年1月，湖北省人民政府印发《关于推进基层政务服务“一网通办”的指导意见》，明确基层政务服务网上办理“应上尽上”。如，湖北省公安厅出台系列措施，将户籍、居民身份证、居住证管理服务等148项业务全部上网，方便群众就近办、网上办、一次办。二是一窗通办。“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”已经成为政务服务大厅的“标配”。市场主体和群众线下办事，在一个受理窗口就可以办完所有事情，办事效率大大提升。如，武汉市硚口区社保处率先实行了综合柜员制改革，不断完善事项清单，实现了100余项业务一窗通办。三是跨域通办。让业务可以跨市、跨省办理，不受空间限制。如，湖北省住建领域实行了公积金的跨省通办，让缴存职工可不受地域限制，异地即可办理8个事项。
（五）调研指导，跟踪问效
一是加强了一线调研指导，及时发现问题，解决难题。湖北省委、省政府及相关部门领导带头到基层调研，对“高效办成一件事”改革的落实情况进行深入研究，坚持问题在一线发现、措施在一线研究、矛盾在一线解决。二是加强工作调度，传导压力，夯实责任。通过召开动员会、推进会、印发工作通报等，层层压实工作责任并跟进掌握工作进展，确保改革有序有效推进。三是坚持结果导向，激励先进，鞭策后进。各地各单位注重抓两头带中间，总结推广典型经验，严肃查处反面案例。
三、“高效办成一件事”改革的优化策略
“高效办成一件事”改革促进营商环境不断优化，总体成效明显，但也存在一些不足。一是反应不敏捷，思想欠统一。部分政府工作人员对改革理解程度不平衡，重表态轻落实、对上级要求和群众需求的反应慢半拍等问题依然存在。二是系统不够通畅，数据共享力度不够。省、市、县开发的政务服务系统与国家统一平台融合还不彻底，部门本位主义、条块分割体制、技术瓶颈等导致的数据壁垒依然存在。三是“减”的力度不够，优化服务还有较大提升空间。事项、程序精简还需加大力度，服务体验还需要优化。四是改革覆盖业务还需要拓展。部分地方和单位存在政绩观错位问题，对上级盯得紧的业务用力较多，从面上统筹抓改革不够。五是考核激励机制需要进一步完善。有鉴于此，可从以下五个方面优化“高效办成一件事”改革的措施。
（一）坚持思想破冰，进一步凝聚改革共识
越是复杂的公共事务，涉及到现有组织的边界就越多；越是不确定的事务，治理方式就越是不同于常规。对此，若忽视组织边界、事务、职能的多样性，仅仅依靠常规的、单一的解决方法是无法解决现有问题的。湖北省委采取选派干部到上海、浙江跟班学习、挂职锻炼、举办专题培训等多种方式促进干部解放思想，为深化“高效办成一件事”改革夯实了思想基础。湖北与发达地区的差距不在要素，关键在人。提升“高效办成一件事”改革成效，必须在思想破冰与解放上下功夫。一要破除因循守旧、安于现状的夜郎思想。对标上海、浙江等发达地区，以更高效处理公众关心的共性问题为目标，切实改进作风，有效服务“建成支点、走在前列、谱写新篇”的发展大局。二要破除官僚主义等官本位思想。应进一步转变政府职能，坚持“群众工作无小事”，把人民利益摆在首位，努力实现从“办成一件事”向“办好办优办强一件事”转变。三要破除部门本位主义观念。坚持“全省一盘棋”思想，健全“条”“块”联动机制，破解碎片化弊端，促使政府公权力更好为民服务，构建齐抓共管大格局。
（二）强化顶层设计，推动系统融合及数据共享
打造整体政府，要深入推进跨部门、跨层级、跨地区的政务服务业务流程再造与系统重构，整合权责清单和平台资源，强化政府部门间合作，以确保政务服务业务办理系统统一、衔接通畅。一要无缝对接上级平台。对于已接入全国政务服务平台的系统，要尽快实现系统互联，在系统框架、数据标准、功能模块等方面做到无缝衔接；条件成熟但暂未接入的，要做好工作对接，积极与上级接洽，尽快接入；条件不成熟的，要有前瞻思维，预留数据接口、统一数据标准，确保条件成熟后及时接入。二要统筹建好全省“一张网”。把“一张网”建设作为“高效办成一件事”改革的基础工程抓快抓实，限时推动省级自建系统与省市县乡村的五级互联互通和全覆盖，与省级统一受理平台打通；对国、省垂直管理部门系统与省统一受理平台不通的，要加强对接，及时联通。三要强力推动数据共享。明确政务基础数据资源共建共享标准，分级建立政务基础数据共享无限制、部分限制、禁止三类清单，打破数据壁垒，最大限度减少群众重复填报或提供资料等问题。
（三）完善清单制度，推动减量审批向深度延伸
公共产品和服务是否有效提供、公共利益是否得到维护，是检验政府治理水平的试金石。政府要围绕“高效办成一件事”深化“放管服”改革，坚持以结果为导向，把握制度执行的力度与温度。一要准确把握和落实“法无授权不可为，法定职责必须为”的要求。进一步建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批体制、投资管理体制、商事登记制度、监管机制和激励惩戒机制，推动审批服务在程序、材料、时限、跑动次数上进一步做减法，切实降低市场主体和群众的制度性交易成本。二要推动减量审批向深度延伸。政务服务部门不能满足于减证明、减材料、减审批的亮眼数字，而是要多从企业和群众角度“望闻问切”，深入推进业务重构和流程再造。三要坚持换位思考。优化网上网下服务平台布局以及申请条件、申请方式、受理模式、审核程序、反馈渠道、管理架构等，提高不见面审批事项的覆盖率，让群众少跑腿、不跑腿。
（四）扩大服务范围，推动“高效办成一件事”政务服务业务全覆盖
“高效办成一件事”改革重在推动多主体联合提供公共服务。一要聚焦改革方向。聚焦市场主体和群众所需所盼、所愿所烦，把“高效办成一件事”改革作为优化营商环境的突破口、改善市场主体和群众办事体验的硬举措。二要坚持科学方法。着眼于小切口、抓具体，建立“高效办成一件事”事项清单，按照任务书、时间表、路线图，先易后难、分批推进。三要逐步扩大范围。要逐步扩大纳入“高效办成一件事”改革的政务服务业务事项清单范围，对暂未列入清单的事项要及时整改，针对具体问题和预期目标细化整改措施，设定完成时限，限期实现全覆盖。
（五）健全落实机制，提升更多更大市场主体和群众的满意度
一要狠抓落实。以政府部门为主体，对照改革路线图，倒排工期抓推进，强力督办抓落实。完善干部常态化下沉联系服务市场主体和群众的制度机制，让干部无事不扰、有呼必应。二要常态考评。把市场主体和群众认可不认可、满意不满意、答应不答应作为检验改革成效的根本标尺，邀请第三方机构对改革成效进行评价，创造条件让市场主体和群众参与评价。三要加强激励。适时总结推广改革经验，及时反思工作教训，对作出贡献的领导干部和工作人员在考核、任用等方面予以正向激励，对失职失责、违纪违法的人员严肃追责问责。
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[3]陈国权，王勤.责任政府：以公共责任为本位[J].行政论坛，2009，（06）.
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[5]孙友晋，高乐.加强数字政府建设推进国家治理现代化[J].中国行政管理，2020，（11）.
[6]周文彰.数字政府和国家治理现代化[J].行政管理改革，2020，（02）.
作者:宋俊 张毅 单位:华中科技大学公共管理学院