裁量权分配理论下供给模式优化浅议

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[摘要]我国公共产品或服务的供给在制度层面已基本形成了以政府、市场和社会组织构成的多元主体联合供给模式，但各供给主体在效能上却存在很大的差异，主要表现为：不同供给主体的供给规模和地位差异大，相同供给主体不同区域供给能力和水平差异大，相同供给主体供给偏好造成资源配置冲突大，因此基于完全均等的共治合作模式并不符合我国目前社会发展阶段。基于裁量权分配理论，政府可以结合现实中大众的公共需求、基本需求、超额需求和特殊需求的特点，通过裁量权分配和共享的程度不同，分别选择零社会合作、业务外包与咨询、合作治理和志愿公益四个层次的社会合作形式，从而构建符合现实逻辑的多元主体合作模式。

[关键词]公共产品供给；多元主体；社会合作；裁量权分配

一、问题的提出

通过合作，整合社会资源，让公众可以公平公正地享受社会治理成果，其中公共产品或服务就是最重要的治理成果。建国后，我国公共产品供给体系共发生过三次重要变革。第一次是改革开放初期，以政府垄断的公共产品供给模式已经难以满足公众日益增长的需求，政府与市场、社会组织合作提供公共产品成为了历史的必然趋势，在此背景下，政府积极引入了市场机制，探索合作供给的模式，初步形成了多元供给的雏形。第二次是基于20世纪末我国城乡差距扩大和社会矛盾激化的背景，党的十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”的概念，政府由过去建设“以城市为中心”的公共服务体系逐步转变为建设“城乡一体化”的公共服务体系，确保在提供关乎人民幸福的基本公共产品方面可以做到机会均等、过程均等和结果均等。第三次重要变革发生在党的十九大之后，习近平总书记在十九大报告中指出“中国特色社会主义已经进入了新的时代”，这一重要的政治判断重新阐述了我国现阶段的主要矛盾，也为公共产品供给模式提出了更高的要求，即通过优化政府、市场和社会组织之间的关系，构筑公共产品的多元化供给主体，从而助力社会治理新格局的实现[3]。目前我国公共产品或服务的供给在制度层面已基本形成了以政府、市场和社会组织构成的多元主体联合供给模式，但在微观层面因为转型仍在融合期，各供给主体之间的合作尚且存在冲突与困境，因此公共服务的效率并不高。如何解决多元主体在合作中产生的矛盾，增强各主体间的有效互动，是在多元主体参与公共服务已成既定事实后本领域研究的新方向。

二、我国公共产品供给模式存在的问题

公共产品供给的多元化不仅是指供给主体的多元化，更强调的是公共产品或服务选择的多元化，实现这个的前提是各主体提供的同类产品或服务应该能够达到规模相同或效用相同，这不仅是形成选择多元化的保障，也是构建互利合作关系的基础。但我国公共产品的供给在效能上却存在较大的差异，尚未达到均衡的状态。

(一)不同供给主体的供给规模和地位差异大

我国是从全能主义体制转变而来，国家的力量依然强大，这就致使当前公共产品供给结构失衡，即市场和社会组织受历史、社会性质等多重因素的影响，在发展过程中表现出独立性差和自主性弱，政府的干预和主导作用强的特点。以社会组织为例，在我国一线城市北、上、广，每万人拥有的数量也仅有7-8个，远低于国际标准，甚至落后于发展中国家约10个/万人的数值[4]。同时，我国社会组织的经费来源主要是各级政府的财力支持，组织负责人也多由政府成员出任或委任[5]，因此对政府的依附程度较高，某种程度上只能算作政府的“派生型组织”，无论是在规模、能力和话语权上都无法实现与政府达成互补合作的关系，距离成为可以完全独立承接公共服务的现代化组织还有不小的差距。此外，我国市场和社会组织参与公共产品或服务的机制也不够健全，缺乏可操作性的购买制度和完善的质量评估体系，这些都造成了在公共产品供给的过程中，它们的发展空间窄、利益表达渠道少等问题。

(二)相同供给主体不同区域供给能力和水平差异大

当前承担公共产品与服务的主要是地方政府，这不仅使地方政府在经济上承担着巨大的压力，也不利于供给模式从过去的“单一供给”向“多元供给”转型，因此地方政府积极吸纳企业、社会组织等各类民间资本采用多种形式提供多样化的公共服务。但我国各地区的经济发展水平和地方财力并非均衡发展，经济发达地区和欠发达地区之间存在显著的差异，且这种差异不可能由欠发达地区靠自身财力得到改善。差异本身并不会带来冲突，但是在对市场、社会组织的吸引力上却会产生不同的作用。经济发达地区因为前期政府在资源、服务、设施、制度等方面建设得更为规范，继而会对社会力量产生强大的“虹吸效应”，促使民间资本更倾向进入这些地区。根据中国社会组织网大数据发布的全国登记社会组织数据，截止到2017年底我国社会组织总数排名在前三位的省份分别为江苏、广东和浙江，前五位的城市分别为上海、重庆、南京、北京和成都[4]，上述无论是省份和城市，在经济总量上都位于我国前列，属于真正意义上的经济发达地区。而欠发达地区由于自身滞后的服务体系和不够完善的政策制度处于弱势地位，缺乏足够的吸引力去吸纳更多的社会资本形成供给主体的多元化，从而致使政府的财力更加雪上加霜。

(三)相同供给主体供给偏好造成资源配置冲突大

如前所言，因我国分税制改革政策，公共产品与服务的供给主要由地方政府承担。在这个过程中，地方政府由于财力所限，会结合自身偏好和利益目标优先发展可以快速拉动经济增长的基础设施类公共服务和产品，而教育、医疗、社保等在短期内对经济提升不够明显的公共产品和服务投入力度不够大，但这些服务和产品却恰恰是公众需求度更高的产品，因此这就造成了第一层面的资源配置冲突。其次，资源配置冲突等体现在政府所提供的公共产品或服务对于处于不同利益集团/经济成分/社会阶层的公民会存在区别供给，部分群体垄断性地享有了差别化的社会权力，造成了“基本公共服务均等化”在群体间失衡的局面。综述所述，虽然我国已经建立了多元参与的公共产品供给体系，但基于国际化语境下完全均等的共治合作模式并不符合我国目前社会发展阶段。多元参与只是协调各主体间关系的一种形式，不同治理领域应当差别对待，不可陷入“一招鲜吃遍天”的狭隘理论视角中[6]。此外，公共产品供给体系的建设不是一劳永逸的，而应当是持续动态的过程[2]。公众需求是在不断变化的，此时充足的公共产品彼时也许会处于匮乏，同理，此时紧缺的公共服务也许会随着技术的更新变得过剩，只有供给模式也处于不断的调正状态才能真正从多方面多层次满足公众的需求。因此只有在结合公共需求特点的基础上，对社会合作模式进行层次分类，才能构建符合现实逻辑的多元主体合作模式。

三、裁量权分配理论对多元合作供给模式优化的借鉴价值

(一)裁量权分配理论

裁量权分配理论是由美国哈佛大学学者约翰·D.多纳休和理查德·J.泽克豪泽共同提出[7]。其核心内容主要包括：(1)裁量权主要包括生产裁量权、收益裁量权和偏好裁量权。生产裁量权是指在某些公共产品或服务领域，政府为提高供给效率，允许专业性私营部门参与合作共同生产的权力。收益裁量权是指私营组织因为提供了公共产品的生产从而能够从价值总量中获得相应收益的权力。偏好裁量权是指在保证公共利益和共同价值观一致的范围内，允许私营组织有不同的主观偏好和利益取向的权力。这三种权力相伴相生，其中生产裁量权最为核心和重要。(2)裁量权的分配和享有程度决定了政府与市场、社会组织的合作模式。其中完全公共的裁量权、主要是公共的裁量权、共享的裁量权和主要是社会的裁量权所对应的社会合作模式分别为零社会合作、业务外包与咨询、合作治理、志愿公益四种。这四种社会合作模式并没有优劣、高低等级之分，只是因为公共任务和目标的不同而应用在不同的治理语境。(如图1)

(二)基于裁量权分配理论的公共产品供给模式中国适切性

公共产品的供给作为社会治理的切入点和突破口，只有坚持合作治理模式，才可以提高供给效率，最大程度上满足公众的需求。但具体如何进行合作、合作的层次是什么其实是可以存在多样性的，不可能也不应当统一化。裁量权分配理论认为合作是分层次的，合作的层次并没有优劣之分，而是结合公共任务的要求和目标进行匹配的，各合作层次都有其独特的优势和适用的条件，这就从根本上化解了当前我国公共产品供给在效能上存在差异化的问题，实现了合作的具体问题具体分析。如市场和社会组织发展良好的地区和领域，可以合作的层次高一些，市场和社会组织欠缺的地区和领域，则可以合作层次低一些。关系到国计民生基本需求的公共产品合作层次可以低一些，保障公共产品的公益属性，但超出基本需求的范围则可以合作层次高一些，让渡更多的权力给市场和社会组织。分层次的合作还符合公众需求始终处于动态变化状态的特点，公共产品的供给不可能一劳永逸的满足大众的需求，而合作层次的不断调整可以促使供给模式的多样化，从而为公众提供更多元化的公共产品。

四、基于裁量权分配理论的多元主体合作供给模式的优化

公共产品或服务的供给是为了满足公众需求而存在的，现实生活中公众需求虽然千差万别，但大致可以分为四类：公共需求、基本需求、超额需求和特殊需求。政府可以根据不同类型的需求，结合具体的公共任务和目标，选择不同层次的社会合作模式。(如图2)

(一)公共需求：零社会合作

公共需求是指社会公众具有不可分割性的共同需求。满足公共需求的产品或服务其特点主要表现为：非竞争性和非排他性。即所有人都属于无差别消费，任何人对该产品的消费都不会导致其他公民消费量的减少，它是为满足公共利益供全体公民享用而存在的，也被称为纯公共产品。纯公共产品的特性决定了政府必须对这类产品采用零社会合作模式，通过垄断性权力来控制它的供给。因为纯公共产品并非越多越好，还需要兼顾国家安全、产品质量和供求均衡等方面[8]。如果开展社会合作，不仅可能发生质量低劣、供求失衡等问题损害大众利益、造成资源浪费，更有可能威胁到国家安全。因此如国防、外交、公安等公共产品，只能由政府掌握完全的裁量权，不能与社会力量开展社会合作，否则可能会带来严重的后果。

(二)基本需求：业务外包或咨询

满足基本需求的公共产品是指在一定程度上或者具有排他性或者具有竞争性的准公共产品。政府可以利用市场或社会的效率或优势增加供给量但又不能让它们成为供给的主体。这是因为一方面公众认为这部分产品应当由政府供给，对政府的信任远胜于对市场和社会组织的信任，这也意味着在相同效用的情况下，公众更愿意选择政府所提供的产品或服务，而对传统体系外的产品或服务则难以接受或者充满怀疑。一方面这类公共产品如果完全市场化，或者会有部分需求者因无法承担高额的价格而被剥夺了使用基本公共产品或服务的权利，或者市场会因为“高投资低收益”而缺乏供给的动力导致供给紧缺。因此，政府应当成为供给的主体，不能背离公共产品或服务“公共”这一本性，可应景选择裁量权主要是公共的-业务外包或咨询模式。政府在保证大多数裁量权公共的前提下，可以引入业务外包或咨询的社会合作模式，允许和鼓励市场或社会组织提供公共产品与服务，以缓解供求不平衡所带来的压力，提高供给效率。但生产者并不等于分配者，之后公共产品的分配过程应由政府完全掌握，政府在这一过程中需要承担起组织、协调和监督的作用，通过建立健全各种法律政策和规章制度，保证公众可以公正、公平的使用公共产品。

(三)超额需求：合作治理

超额需求是指超出基本限度的需求。政府所提供的基本公共产品与服务不可能满足全体社会成员所需，部分民众需要超前性或者超额性的公共产品才能满足。通常这部分社会成员的占比不高，因此这部分产品如果由政府全部提供，不仅效率低下，而且对全体公众来说也不公平，所以通过合作治理的方式，由政府、市场和社会组织共同提供这类产品，既保证了效率又符合逻辑。合作治理是合作双方通过共享裁量权的方式整合双方资源共同实现公共目标的过程。合作治理结果的好坏取决于两个关键要素，一个关键要素是社会合作方的选择，政府要警惕不成熟或者目的不良的参与者，它们可能会在合作的过程中滥用收益裁量权和偏好裁量权而倾向于自身的利益，最终造成恶劣的社会影响。另一个关键要素是赋予对方共享裁量权的合理性，也就是政府在分配裁量权时应当如何平衡生产裁量权、收益裁量权和偏好裁量权的构成。在这个过程中，一方面政府需要正确处理双方关系，以平等的态度进行合作，不能单方面制定所谓的规则和制度，具有创新精神和服务意识，充分利用裁量权合理的配置和共享，激发合作方的积极性和创造性，使社会组织可以在合乎规则和要求的情况下自由地生产，最终促使双方发挥力量加倍的作用。一方面政府也应当有一套完备的监控系统，以确保因收益裁量权所产生的潜在风险和隐患在可控范围内，当出现问题时政府可以及时的终止合作使损失最小化。

(四)特殊需求：志愿公益

特殊需求是指社会中的弱势群体因自身特殊原因而存在的需求，此时政府因能力有限不能更高效地提供所需产品，市场因利益较低不愿意提供所需产品，而采用志愿公益的社会合作模式则可以很好的弥补这种缺陷。政府把大部分裁量权交付给社会组织，自身仅保留较少的裁量权，从而使社会组织作为补充更好的协调和平衡了供给过程中的不足和遗漏。政府之所以可以放心的对社会组织共享裁量权，主要是因为裁量权中的偏好裁量权更倾向于社会组织。社会组织作为非营利性质的机构，对物质和收益的回报需求较弱，通常以社会责任为担当而从事公共事务的治理，因此面对特殊需求时其利益取向较容易和公共利益取向一致。在超额产品与特殊产品的供给中，市场和社会组织起到了巨大的作用，不仅丰富了供给产品的多元化、多样性，更有效的平衡了效率与公平之间的关系。因此，政府应当善用裁量权的共享，从权威的姿态转化为合作的姿态，激发市场和社会的活力，真正王鹭：裁量权分配理论视域下多元主体合作供给模式优化做到“运用合作创造公共价值”[9]。

作者:王鹭 单位:太原学院