生育保险及医疗保险整合思考探析

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【摘要】生育保险的实施是促进妇女平等就业和社会进步、维护妇女的合法权益的需要。然而在我国生育保险的实际运行中，存在着法律缺失、主体负担不公平、覆盖群体不公平等问题。因此本文基于社会保障公平性的视角出发，探讨将生育保险与医疗保险整合的优势，并提出了整合中需要注意的问题，从而达到两险整合后公平有序运行的目的，最大程度地保证国民公平享受到基本医疗保险和生育保险的权益。

【关键词】生育保险；医疗保险；公平性；整合

一、问题的提出

根据十三五规划中提到的要建立更加公平更可持续的社会保障制度，将生育保险和基本医疗保险合并实施的政策，人社部最近也表示，将在包括邯郸、郑州等全国12个城市现行试点。将暂时调整实施《社会保险法》关于生育保险基金单独建账、核算以及编制预算的规定，将其并入职工基本医疗保险基金中征缴管理，即将生育保险和医保合并实施。国务院及其人力资源社会保障、财政、卫生计生等部门要遵循保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本的总体思路，加强对试点工作指导和监督检查。那么为什么要将这两个险种合并？“五险”变“四险”后原先生育保险的保障待遇会不会降低？整合中会出现哪些实操性的问题等？以上这些问题都是涉及群体所关注的焦点。两险整合是指以基本医疗保险制度为依托，采用基本医疗保险信息系统平台和较完善的生育保险运行机制，在对参保职工的生育状况、生育医疗费用水平以及医疗保险、生育保险基金运行结余情况进行分析的基础上，整合原医疗保险和生育保险为统一的生育医疗保险，统一经办业务机构和操作流程，实现参加一个保险即可享受生育保险和医疗保险双重待遇。即两险统一参保，统一征缴，统一管理。值得注意的一点是，社会保障的根本理念就是实现国家、社会的公平正义，此外根据罗尔斯在《正义论》中阐述的平等原则和差别原则，社会分配的制度只有体现一定的公平性，其分配结果才会是公平正义的。因此无论是生育保险制度，还是医疗保险制度，都是作为社会制度中的一种，也就必然要求其公平性地存在，这种公平也是社会正义的体现。因此本文将从公平性的视角出发，近一步对生育保险与医疗保险的整合进行思考。

二、生育保险中存在的问题

从公平性的角度出发，我国目前的生育保险制度主要存在着以下几个问题：

（一）主体负担的不公平

在我国生育保险主要是由企业为员工缴费，员工个人是不需缴费的。一方面相对于国家、企业和员工三方负担的缴费机制，企业单方面缴费无形中加重了企业的经济负担，在社会保险缴费水平不断提高的环境下，参保企业承担着较高的保险费率，并且又将这种负担无形中转嫁给消费者，企业的产品价格提升，从而降低了在市场中的竞争力，这对于企业长远的发展是不公平的；另一方面，单方缴费且缴纳费率过高，会降低企业的参保积极性，进而侵害到女性职工公平地享受生育保险的权益。女性就业不公平、享受福利不公平等许多不公平的现象时有发生。这种缴费机制对于企业而言显然是不公平的。此外政府责任的缺失，其中包括顶层制度的设计与规范的缺失，实施责任的缺失以及监管责任的缺失等，也是造成以上不公平现象出现的原因。

（二）覆盖群体的不公平

我国生育保险的对象为城镇企业已婚女性职工，不包括农村妇女、城镇自由职业女性、在校女大学生以及二胎妈妈、男性等。而且目前参加生育保险的主要是以国有企业为主，各种非公有制企业、集体企业参加的较少。而这些未被覆盖的群体却占据着生育人口的大部分比例。此外在我国五大险种中，生育保险的参保率是最低。随着经济社会的发展，我国越来越多的人有着生育保险的需求。相比于国外一些国家基于公民权和身份权的生育保险，我国的生育保险不足以覆盖生育所涉及的广大人群，无法保证利益相关体的相对公平，进而造成覆盖群体的不公平。

（三）辐射区域的不公平

一方面体现在生育保险制度地区发展的不平衡性，我国幅员辽阔，东西部地区经济发展速度有较大差异。经济发展较快的东部地区，大多数的省市生育保险实现了市级统筹，生育保险社会统筹覆盖面较大、参保人数多，更能较好地保障女性的生育权益；而经济相对落后的西部地区基本上未进行生育保险制度改革，也没有实现市级统筹，覆盖参保人数较少，这种差异明显损害了妇女合法的生育权益，进而不利于社会保障公平性地运行；另一方面各地待遇标准、保障程度差异大。在基金征缴、支付水平、享受条件等方面存在很大差异。但是无论是在东部地区还是中西部地区都没有实现省级统筹，生育保险的举办还处于碎片化的境地。缺乏全国统一的一致性管理，致使生育保险制度的“不平衡”发展，造成了区域的不公平性。

（四）资源的不公平

一方面目前实行生育保险社会统筹的地区主要实行县（市）级统筹，由于统筹层次低，基金筹集渠道窄，造成基金调剂功能差，基金无法在大范围调剂的状况，使生育保险难以起到互助互济、均衡负担的作用，进而难以实现公平性的社会统筹。另一方面，生育保险基金结余率过高，生育保险制度实行的是现收现付制度，当年的收入应该全部用于当年的支出，大量的结余表明我国生育保险基金运用的不够充分。社保部门担心收不抵支而削减生育保险支付项目，降低支付水平。而企业在缴纳了生育保险费后，还要负担生育女工的相关费用，负担未减轻反而加重。大量的结余得不到解决，必将阻碍我国生育保险制度的健康发展与公平运行。

三、两险整合的优势

鉴于生育保险存在以上几个方面的问题，且与医疗保险之间存在着诸多关联性，因此以下将从公平性的角度分析两险整合的优势。

（一）机会公平—整合利于扩大生育保险覆盖面，避免选择性参保的问题

一方面，当前我国已经有成熟的三大基本医疗保险，在制度设计上是基本实现全覆盖。如果将生育保险纳入基本医疗保险之中，就可以让所有参加基本医疗保险的人员都可以享受到生育保险的待遇，从而好地扩大了生育保险的覆盖面。这样以往被生育保险制度忽视的人群，农村妇女、城镇自由职业女性、在校女大学生以及二胎妈妈、男性等都可以公平地享受基本生育保障权利。另一方面，扩大生育保险的覆盖范围是实现城乡统筹的具体体现，有利于打破城乡二元结构壁垒，保障民生底线公平，让更多的人享受到经济发展的成果。目前，我国已经实现了新农保和城居保的合并，新农合也开始已经与城镇居民基本医疗保险合并的试点。在多地相继调整城乡居民最低生活保障标准、实现城乡低保标准的“并轨”大环境中，在推动城乡服务公平目标下，将非城镇职工纳入生育保险，有助于社会不同工作群体公平地同等享受生育保险带来的平等服务。

（二）程序公平—解决两险之间的竞合问题；统筹筹措两险的基金、减轻企业缴费负担；提高保险制度管理效率

1.解决两险之间的竞合问题：这两个险种，在服务项目和待遇上，均有共同之处，在医疗服务项目上有共同之处，特别是在医疗待遇支付上有很大共性。管理服务基本一致，执行统一的定点医疗机构管理制度，统一的药品、诊疗项目和服务设施，使用统一信息系统平台。通常情况下，女性参保人生育过程中的检查、手术、住院以及部分药费由生育保险基金支付；超出生育险范围而被医保覆盖的，则要到医保窗口报销，但使用的都是同一张“社保卡”。将生育保险纳入医疗保险，可以有效化解生育与基本医疗保险有交叉的情况，人社部门经办时就不用再判断是属于生育保险还是医疗保险的范畴，只需正常结算、正常报销即可。这样不仅可以提高管理的效率、有效地缓解医院、患者、政府三方的矛盾，还可以促进社会关系的和谐发展。2.统筹筹措两险的基金、减轻企业缴费负担：一方面生育保险和基本医疗保险整合后，两个险种的费用归到同一个部门管理，统筹层次提高，管理效率提高的同时也降低了人力和物力的成本。且更便于审计监察，有利于抑制医疗保险费用的过度支出，防止出现骗保、基金挪用等现象出现，减少了基金亏空的风险，使更多的育龄妇女受惠，同时避免基金结余过多，产生贬值或者挪用的现象。另一方面两种保险制度合并之后，取消生育保险的缴费，将合并后的筹资模式沿用医疗保险的筹资模式，同时加大政府财政补贴，这意味着减少了我国企业的社会保险缴费率，使其能够将更多的资金投入到生产中。既可以减轻企业负担，也可以减轻女职工对其单位的依赖程度。3.提高保险制度管理效率。合并实施，对参保人来说会简化报销过程；对社保经办机构来说，则降低了运作成本。生育里面重要的待遇之一就是住院待遇，和医疗保险的待遇性质是一致的，但由于是两个基金，结算的时候就涉及医药费用应该是医保支付，还是应该生育险支付？这就是算账存在着交叉与不明晰。合并实施就降低运作成本，减少环节，也减少一些经费的支出，基金利用率会提高。生育保险筹集的资金有限，针对的是特定群体，支出量也不是很大，有些地方基金存在一些结余。两项合并，会提高基金的使用效率，进一步增强整个医疗资金的支出能力。

（三）结果公平—充分利用基本医疗保险资源

一方面，基本医疗保险的高覆盖及保险基金科学管理是生育保险需要依托的资源优势。医疗保险体系建设比较完善，针对不同群体建立不同类型的参保项目，做到了应保尽保，不同的人群可以根据自己的需要选择适合自己医疗保险，高覆盖率是建立全面生育保险的基础。最重要的一点是响应十八届五中全会提出的全面放开二孩政策，将生育保险与医疗保险整合，体现出国家充分满足广大群体对于生育保障权利的诉求，开展行动保护所有妇女的公平地享受到生育权利，更好地实现生育保险保障广大女性生育权益最初目的，以此来更好地应对人口老龄化；同时体现出国家、企业和个人的负担公平、权利义务对等，避免道德风险现象的发生，最终实现整个社会的公平正义。

四、两险整合需注意的问题

（一）完善法律法规及相关政策

在两险的整合构建中，最重要的就是有相关法律法规的政策支持。而在我国还没有专门和具体的法律来对生育保险制度进行指导和规范。虽然有一些地区已经开始先行开展对两险整合的试点工作，并且尝试建立根据本地区的规章制度，但是缺乏统一的标准制度会对以后保险关系的转移和社会统筹产生阻碍。国家制定标准的政策体系，规范统一的标准，然后再由各市根据不同的经济状况制定出详细的规定，才能做到社会保障体系的法制化建设，才能在全国范围内做到两险的最终整合，才能达到顶层设计的公平运行。

（二）确定合理的缴费比例和适当的筹资模式

将生育保险纳入医疗保险一定会增加基本医疗基金的支付压力，为了使制度具有可持续性并且保证基本医疗保险可以同时支付医疗和生育的费用，就应该适当提高基本医疗保险的单位和个人的缴费比例。合适的缴费比例应该根据各地的基金结余情况及对生育费用的远期测评情况进行合理的测算，从而制定出切实可行的缴费比例，从而制定出切实可行的筹资模式。建立起一整套新型的、合理的、科学的、统一的缴费筹资模式。最终达成国家、企业和个人三方合理分担的运行模式，使制度更加公平地运行。

（三）制定适当的保险待遇发放模式

在医疗费用结算方面要按照两项保险与定点医疗机构各自的需求和服务标准进行，要严格遵守医疗保险的三个目录，不能人为扩大生育保险医疗服务服务项目。生育保险与基本医疗保险整合之后，参加基本医疗保险的生育妇女，有关生育涉及支出的一切相关费用，都可以由定点医疗机构与社保经办机构统一结算。这样就可以省去之前存在的两险之间结算报销的问题，即无法确定一些费用到底是应该有生育保险结算，还是有医疗保险结算，极大地便利了社保经办机构的工作，也解决了涉及人群由于缺乏相关知识，而不能享受到国家保险政策待遇的问题；此外合理的保险待遇发放模式，也可以充分利用保险基金，从而最大化地保障妇女公平性享受生育权利。

（四）合理确定管理模式，加大监督管理力度

通常而言，不同的保险制度都分别有不同的管理体系和筹资模式等。生育保险基金与基本医疗保险基金大都是由地方税务机关负责征收，然后由医疗保险局负责两项基金的管理和使用，财政部门、审计部门等负责监督和审计。两险整合之后，可以选择并入到同一个部门之中进行统一管理，即统一征缴、统一支付。这样可以提升两险的部门管理效率，节省了多余的人力、物力和财力，降低管理成本。同时也可以也可以更加充分地发挥社保基金的功能和作用。另一方面，两险之间的融合必然会引发一些例如待遇的发放、筹资比例的确定等问题，设立专门的管理机构管理和监督保险的运行过程。加大对未按照规定合法执行的企事业单位的惩罚力度，从而从实质上实现生育妇女的权益保护。

（五）合理确定协议医疗机构，合理保留延伸生育保险服务项目

两险种的服务重点有所差别，生育保险享受者的医疗服务，基本上以保健和监测为主，而医疗保险享受者的医疗服务则主要以治疗康复为主。因此对于两险的整合不是简单地合并，而是应该突出保留两个险种的特色，在不降低生育保险待遇和服务水平的基础上，保留和延伸生育保险相关服务项目；另一方面，两险合并后，由于基金的承受能力和抗风险能力进一步提高，可以考虑将一些生育医疗机构纳入到定点医疗服务机构范围，扩大生育保障范围。在对医疗服务机构考核评估的基础上，选择适合生育医疗保险要求的定点医院签订生育医疗保险服务协议，明确权利义务。

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作者:董艾轩 单位:吉林大学哲学社会学院