我国应急管理法律体系建设探究

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2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出推进实施“一带一路”重大倡议。此后，“一带一路”经济区开放，越来越多的企业“走出去”。截至2021年6月23日，中国已与172个国家和国际组织签署了206份共建“一带一路”合作文件。在这一背景下，应急管理法律规范也需要进一步体系化、规范化、国际化，同时需要加强对这一领域立法人才的培养。应急管理法律体系建设需要更加体系化突发事件应急管理主要可以分为两类：一是公共突发事件应急管理，二是企业层面的突发事件应急管理。

（一）加强公共突发事件应急管理法律体系建设

对于公共突发事件的应急管理，一些国家较早制定和实施了一些应急管理政策法规。例如，英国于1948年颁布《民防法》，日本于1961年颁布《灾害对策基本法》，美国于1988年颁布《斯塔福德法案》，新西兰于2002年颁布民防应急管理法。我国于2007年11月1日正式实施了《突发事件应对法》。此后，以该法为核心，中央各部门以及地方政府和部门制定的应急管理领域和社会安全管理领域的60余部法律法规陆续出台，我国的应急管理法律体系框架基本建立。但是笔者认为，这一体系中仍存在一些问题，需要我们进一步完善。首先，需要进一步修改完善《突发事件应对法》。《突发事件应对法》是我国第一部针对灾害事件预防、控制、减轻和消除而制定的综合性法律，体现了我国对灾害应对普遍规律的深入认识。但是该法实施后逐渐暴露出一些条款规定与现实中的应急工作相脱节的问题。为充分发挥《突发事件应对法》在我国突发事件应急管理中的核心地位和法律保障作用，应尽快在总结实践经验的基础上对《突发事件应对法》予以进一步修改完善，使之更符合应急工作的现实需要。其次，缺失部分重要的应急法律规范。“9·11”事件使美国遭受了重大损失。我国虽然未曾遭受恐怖袭击，但是当今全球范围内地区冲突不断，恐怖袭击事件时有发生，打击恐怖袭击事件已成为全球各国的共同任务，也是维护世界和平的重要举措。为此，我国应尽快制定《反恐怖主义法》和《紧急状态法》，使紧急状态启动制度、紧急权制度、紧急状态解除等制度纳入法治轨道，做到权力的行使有法可依，问责于法有据。此外，当突发事件发生时，为了公共利益，常需要牺牲部分公民和法人的利益。应急管理中，最常见的就是对部分公民个人以及法人财产的征用。对此，《物权法》以及后期颁布的《民法典》等部分法律法规中有明确规定。但是对于应急管理过程中对公民个人财务的保护、征用程序以及补偿等内容尚缺乏详细的规定，对应急管理过程中的违法征用、过度征用以及补偿不到位等情况的问责机制及国家赔偿、追偿的具体制度尚未建立，突发事件应对过程中的行政问责等具体制度建设仍需加强，这些都需要以法治思维、以法律规范的形式尽快予以完善，为我国的应急管理工作提供更为完善的法律制度保障。

（二）加强企业层面应急管理法律体系建设

企业层面的突发事件应急管理已经形成了风险管理的学科体系。国外的不少企业近年来已经将业务持续管理纳入企业日常管理中，这就要求法人实体在遭遇可能会对其正常的生产、经营活动产生不利影响的突发事件后采取一系列的应急措施。国际上一些大型公司在“9·11”事件发生后都对公司数据备份提出了更高的要求，如提出需要在25英里之外实时进行数据备份。目前，我国大部分公司并未将应急管理作为一项重要的内容纳入公司管理。对于一些涉及国计民生重要领域或者国家安全领域、基础设施建设领域的重要企业特别是对于国家建设具有重要战略地位的国有企业，应通过立法的方式明确其针对突发事件对公司业务影响的预防、损失降低方面的责任。

（三）加快推进大数据立法

大数据当前已经成为各国重要的基础性战略资源。我国已经明确提出加快大数据产业发展，相关的纲领性文件也陆续出台。大数据时代下，无论是政府从事政务工作，还是企业从事生产、经营活动均离不开大数据的管理和运用。随着政府数据进一步开放，企业生产经营对大数据的依赖性进一步增强，数据资源安全与跨境传输等问题日益突出，而重要领域的公共管理数据和商业数据泄漏，本身即会引发重大突发事件，因此大数据立法紧迫且重要。很多国家通过立法方式对大数据的保护和使用进行了规范。比较典型的如美国的《2002年电子政务法》《2012年美国信息共享与安全保障国家战略》《联邦信息技术采购改革法》；欧盟的《通用数据保护条例》《公共部门信息再利用指令》；澳大利亚的《电子交易法案》《情报服务法案》等。我国在2017年实施了《网络安全法》，对数据跨境作出了规定。与此同时，一些地方政府也出台了地方性条例和规章办法。例如，贵州省出台了《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省政府数据共享开放条例》，天津市出台了《天津市促进大数据发展应用条例》，上海市出台了《上海市公共数据和一网通办管理办法》等。但是，我国尚缺乏国家层面针对公共数据管理的法律法规。因此，我国应加紧推进统一的大数据立法，坚持发展与安全并重，针对数据收集、存储和使用等全流程建立数据安全和保护的相应规则，出台突发事件发生时数据管理和安全保护的措施以及相应的问责机制。应急管理法律体系建设需要更加国际化应急管理需要中央的统一部署、战略指导，同时也需要各地方政府的积极配合和支持。特别是在突发事件发生时，地方政府作为一线组织对地方情况最为熟悉，反应也最为快速，地方政府能否及时、准确应对将决定应急管理中灾难损失降低、灾后重建的成败。这就需要通过立法确立地方政府在应急管理中的权力和责任。《突发事件应对法》中对多级负责、属地管理为主的应急管理体制作出了规定。地方政府需要根据该法的规定，制定更为详细的适宜本地情况的应对突发事件的地方性法规，明确各相关政府部门的职责、权力以及义务，避免不同部门之间因管理职责交叉而引起互相推诿和内耗。目前，我国的应急管理法律法规中，除处于核心地位的《突发事件应对法》之外，中央各部门和地方政府制定的其余60多部涉及应急管理和公共安全的法律、法规中有些制定的时间较早，已经不能适应现阶段我国应急管理的实践需求，有些内容甚至与上位法相冲突，因此需要根据我国《立法法》的规定予以修订和完善、制定相关的实施细则，使地方应急管理规范符合上位法的规定，更具实操性。“一带一路”倡议下，我国走出去的企业越来越多。因此，我国的应急管理制度建设不仅要关注国内突发事件的应急管理立法，而且要注重应急管理中的涉外内容。一方面，我们要注重对境外其他国家在应急管理方面先进立法经验的借鉴和学习，完善我国应急管理立法制度。国家政治体制不同，中央和地方政府之间的权力划分不同，对社会治理的机制也就不同。但是纵观欧美发达国家及日本政府在国家应急管理方面的立法规定和职责划分可以看出，各国均强调中央的统一战略管理和地方政府的具体执行相结合的特点。因此，这些较早在应急管理领域实行综合管理的国家的先进经验值得我们借鉴和学习，并以立法的方式予以规范化。对这些国家在应急管理领域的先进立法模式和立法技术的借鉴也必将对我国应急管理制度的完善起到促进作用。随着我国企业特别是国有企业境外业务的发展，我们也更需要关注其他国家应急管理制度以及在驻在国发生突发事件时我国相关部门和机构的应对措施，以尽可能减少我国企业和公民个人在驻在国突发事件发生时所遭受的损失，保护其利益。我国应加紧与“一带一路”沿线国家签署应急管理领域的多边协议和双边协议，加强国家间在应急管理领域的合作，在驻在国发生突发事件时相互支持、支援以及对我国公民、法人提供保护方面的相互配合工作。同时，我国应该通过立法的方式对负有维护我国公民、驻外机构、我国公民和法人在外国设立的法人机构利益的相关政府部门如外交部、商务部、我国驻外使领馆的工作职责、权力和责任作出明确规定。

作者:张静 单位:华北科技学院