国际应急管理法律体系建设探究

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据中国应急管理报大数据舆情监测系统统计，2021年6月30日至7月18日，与建党百年活动相关全网信息数量共714124篇。与建党百年活动相关纸媒报道6137篇，新闻网报道192138篇，移动端131617篇；与建党百年相关微信公按照联合国减灾署的界定，应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段。从英国、美国、法国、德国等主要发达国家应急管理来看，应急管理法律包含内容十分广泛，大都涉及应急处置工作流程、应急处置机构职责划分等方面问题，同时受到政治制度、国家安全、公民保护、重大突发事件事后改进等关键要素的影响。

一、发达国家应急管理法律体系建设的主要特点

（一）重视紧急情况下的合宪性审查和法律间的衔接

从整个法律体系来看，应急管理法律往往需要涉及紧急权（或特殊处置权）的使用，这就需要遵守宪法的基本原则。同时，作为应急管理法律制度核心内容的紧急权（或特殊处置权）的使用也应在依法治国、宪法至上的法律制度框架内，并与其他法律相衔接、相配合。从主要发达国家的情况来看，应急管理法律的合宪性原则是其考虑的首要原则，其宪法性法律制度不会因应急管理的特殊规定而得到废止或修改，同时保证紧急权的使用不会出现法律真空或被滥用。二战后，联邦德国的《魏玛宪法》被1949年的《德意志联邦共和国基本法》所代替。后来，在修改宪法时重新对紧急权（或特殊处置权）作出了补充规定，这一时期的紧急权被称为“防御权”，其目的是去除它的进攻性和侵犯性，作为战败国的德国仍然重视应急管理法律制度与宪法中规定的一致性。另外，英国属于普通法系国家，法律多以不成文法为主，应急管理相关的法律数量众多、内容庞杂，由于应急管理法律体系涉及国家安全、自然灾害、人为技术事故、公共卫生事件、反恐等领域，包括与应急管理有关的诸多部门法和专门性立法，为保证英国法律文件间具有一定的衔接性，英国注意在法律制定中考虑短期措施和长期措施、临时措施和常规措施，同时其法律修正案起到了有效的补充解释作用。

（二）重视发挥地方在应急管理的主动性、积极性

不论是联邦制或是中央集权制，主要发达国家都非常重视发挥地方政府在应急管理中的主动性、积极性。作为中央集权制的日本，其现行的《日本灾害救助法》，是1947年关东大震后的立法，它取代了早期较为权责散乱的灾害救助规定。1961年颁布了日本灾害方面的根本大法——《灾害对策基本法》，规定灾害预防、应急、复建等相关对策，并将灾害救助法中的组织部分删除，对灾害救助的责任于基本法中明确划分，以内阁为主管机关，构建以中央防灾会议为中心的组织体系；以《灾害对策基本法》为主，分别制定灾害救助法等不同的法律。作为联邦制的美国，其各州依据由国会1988年通过的《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，分别制定符合各州特色的法规，作为州政府应急管理行为的具体依据。同样是联邦制的澳大利亚，以州为主体的应急管理法律体系反映到了突发事件应对的职责划分中，就是应急管理分为3个层次，即联邦政府、州和地方政府。澳大利亚联邦政府主要的应急管理主责单位的是联邦应急管理署（EMA），作为澳大利亚应急管理的实体机构，EMA负责全国性的应急管理事务。此外各州均有自己的应急管理部门；通过判断紧急事件的性质和可能影响的范围来启动不同层次的应急计划。其中，以州这一层次为应急管理的主体。当地方政府不能处理突发事件时，将会向州政府提出救援申请，通常情况下，大多数突发事件能够在州这一层面上得到解决。如果事件超出州政府的应对能力，则州政府的相关人员将会向联邦政府提出救援申请。不过通常情况下，联邦政府主要向州政府提供指导、资金和物资支持，并不直接处置。

（三）重视应急救援与国家安全法律制度相衔接

主要发达国家的应急管理法律普遍涉及国家安全问题。日本各地的危机管理室具有平战结合、平灾结合的显著特点。德国应急管理中将公民保护划分为两大类别：民事保护和灾难保护，德国民事保护主要包括战争或武装冲突中的保护公民行动以及海外公民保护，适用《民事保护法》，由德国联邦政府负责。根据《德国民事保护和灾难救助法》，民事保护由联邦公民保护和灾难救助局（内政部下属单位）承担相关工作。联邦公民保护和灾难救助局主要负责：（1）协助联邦最高专业主管机关制定一个统一的国防预案；（2）指导从事国防工作的人员，就民事保护职责方面培训灾难保护领导人员和培训师；（3）开发包括自卫在内的民事保护培训内容，协助乡镇和乡镇协会承担法律赋予的有关自卫职责，协助公民预警工作；（4）帮助公民了解民事保护，特别是各种保护和经济援助的可能性；（5）同各州协商制定技术——科学研究任务，评估研究结果，收集和评估民防领域的出版物；（6）检查仅用于或主要用于民事保护的工具和器械，参与这些工具和器械的审批、标准化及质量保障方面的工作；（7）德国《基本法》第85条第4款赋予联邦政府在民事保护方面的职权由联邦公民保护和灾难救助局承担。灾难保护则包括自然灾害、事故灾难、公共卫生、日常危险等灾害的保护，适用《灾难保护法》、《救护法》、《公民保护法》，属于联邦州的职能范围。

（四）重视应急管理法律制度与管理工具的有机结合

应急管理法律制度的有效实施离不开相关的管理工具的支撑。美国以1950年通过的《灾害救助法》与《联邦民防法》为母法，1988年通过的《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，为促进其在管理中有效实施，美国联邦应急管理署（FEMA）根据《斯坦福法》于1992年制定了美国联邦紧急响应计划（FRP），规范联邦政府如何在一个重大灾害中，运用联邦政府27个单位（其中包括唯一的民间团体——美国红十字会）主导实施12项紧急支持功能，协助州与地方政府的救灾应急机制。其援助范围包括火灾、洪水、地震、飓风、台风、龙卷风、火山爆发等自然灾害，和放射物质或危险物质外泄、恐怖主义及其它重大人为灾害，经由美国总统依据《斯坦福法》宣告为重大灾害或紧急事件后，提供生命救助、财产保护及基本生存需求的应急营救活动、灾区原重建及减少未来灾害的影响程度。另外，为保证美国联邦应急管理法律的有效落实，2011年后美国奥巴马政府作了重大调整：一是修订完成了《全国准备目标》、《全国准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径，同时每年《全国准备报告》；二是重新审视了《全国响应框架》，将其拆解、调整为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减缓框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个《框架》，更加明确了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责，界定了在该框架领域培育相关核心能力的要求；三是新制定了《跨机构减缓计划》、《跨机构响应计划》、《跨机构恢复框架》等文件，以促进跨机构之间的合作和协调；四是出台和更新了一批支撑性文件，进一步审查和完善了综合准备指南的一系列文件，比如，指导如何制作应急预案的《综合准备指南101（2.0版本）》（CPG101Version2.0）；指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》；指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件。

（五）重视事件之后的法律制度的总结完善

自上世纪七十年代末三哩岛核事故以来，美国政府非常注意及时完善其应急管理体系。在“9·11”恐怖袭击后，出台了《国土安全法》，以加强国土安全防卫工作。2005年3月，联邦政府了《临时全国准备目标》，开始试点建立应急准备目标，并加强相应的应急管理准备工作。2006年10月4日，美国总统布什签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》的第652条明确指出，需要开展年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作，在联邦法律上确认了准备工作是美国应急管理体系的重要内容。2007年9月，美国联邦政府根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》，制订完成了《全国准备指南》（NPG），该指南包含全国准备愿景（NPV）、全国规划场景（NPS）、通用任务清单（UTL）、目标能力清单（TCL）等4个关键部分，取代了《临时准备目标》，确定了正式的准备目标及相关的准备工作，明确了核装置爆炸、炭疽、大流感等15种重特大突发事件的准备措施，这些都为此次美国应急管理体系的改革奠定了重要的政策性基础。1959年发生的伊势湾台风灾害发生后，日本于1960年迅速颁布了《治山治水紧急措施法》。1995年的日本阪神大地震（我国称之为神户大地震）后，《地震防灾对策特别措施法》于1995年通过、同年修改了《灾害对策基本法》中的一部分内容。1999年日本茨城县东海村的一家核燃料加工公司发生一起重大核泄漏事故，成为日本历史上首次发生的核裂变临界状态下的一起最严重的事故，直接促使了《原子能灾害对策特别措施法》的颁布。法国以2004年《国民安全现代化法》为标志，形成了现代应急管理体系。20世纪90年代以来，法国发生了伽德河洪水泛滥、AZF工厂爆炸等一系列重大突发事件发生后，法国开始全面审视应急管理的种类、发生发展机理，重新定位国民安全保护的理念、工作范畴，并于2004年8月颁布实施了《法国国民安全现代化法》，标志着法国进入“综合应急管理”新发展阶段。2009年7月29日修订的《法国国防法》明确指出，法国国防的职责不是简单保护法国公民和领土免受来自国家外部的攻击，需要法国管理直接或间接影响法国的风险和威胁；为了应对新的威胁和挑战，2013年4月的《法国防卫和国家安全战略的白皮书》明确指出，人的内心的安全是法国国家安全的基础，同时，在一个复杂和相互关联的世界，法国所面临的自然灾害事件、工业、健康、技术、政策等综合风险是客观存在的，法国要进一步明确综合安全的概念，加强对非传统安全威胁和各类风险组合的响应。

二、发达国家应急管理法律体系建设的启示及借鉴

2007年颁布并实施了《突发事件应对法》，以规范突发事件应对活动，这是中国应急管理工作法治化的里程碑。在《突发事件应对法》实施过程中，我国应急管理体制机制已经发生重大变化。特别是，三中全会明确提出“构建统一指挥、权责一致、权威高效的国家应急体系”。与此同时，作为新一轮党和国家机构改革的重要内容，组建了应急管理部。总书记在2019年11月29日主持中央政治局第十九次集体学习时，明确提出“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。这进一步明确了中国应急管理体系建设的努力方向，为持续完善中国应急管理体制机制提供了工作遵循，需要完善我国的应急管理法律体系以适应新形势新变化。

（一）把应急管理融入到国家安全管理法律框架内

近些年，主要发达国家都把加强和完善应急管理建设作为提升国家整体安全能力的战略着力点；构建权威高效、平战结合、平灾结合、职责明晰的应急管理组织体系，并纳入国家安全管理的框架成为这些国家行政体制和国家安全制度改革的显著特征。当前，要加强党中央对应急管理工作的集中统一领导，努力构建“统一领导、权责一致、权威高效”的国家应急能力体系，需要把应急管理法律体系建设融入到国家安全管理制度框架内，加强应急管理法律体系与国家安全的整体统筹衔接、协调、配合，更好发挥应急管理法律体系在国家安全整体法律框架下的特殊作用。

（二）全面加强党对应急管理工作的统一领导

应急管理与政治制度紧密联系在一起，应急管理工作事关人民生命财产安全和社会稳定，事关经济社会发展大局，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的重要方面。加强中国共产党的领导是做好我国突发事件应对的制度保障，也是法律得到有效执行的关键举措。在我国的应急管理法律体系建设中，以新时代中国特色社会主义思想为指导，继续加强和完善党的全面领导，充分发挥党总领全局、协调各方的领导核心作用。这需要在我国的应急管理法律建设中，充分考虑建立健全党对应急管理工作全面领导的体制机制和制度建设，确保将党的领导这一最大的政治优势转化为应急管理的最大效能。

（三）注意加强应急管理全过程的法律制度设计

一是要进一步完善包括预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的法律制度设计。二是重点研究建立针对重特大突发事件的、规范化的初期快速响应制度。三是要加快完善突发事件指挥领域的法律制度设计，比如，在《突发事件应对法》修法的过程中，要适当划分领导权与指挥权的关系，并要通过“指挥权的专业化”等措施促进应急管理体制的真正完善，应急处置的专业化。加强国家应急指挥及运行机制的建设是做好突发事件处置工作的基本要求，在某种程度上，应急指挥的能力直接影响应急处置的结果。四是要充分发挥地方在应急管理中的积极性、主动性，比如，要进一步完善相关法律制度，确保按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。

（四）推进应急救援服务的相关立法

2020年，仅有20万员额的全国综合性消防救援队伍共接警出动128.4万起，全年日均出动消防指战员3.44万人次，共从灾害现场营救被困人员16.3万人，疏散遇险人员42.4万人；蓝天救援队等一批社会公益应急救援组织也都提供了大量无偿救援服务。从国际上来看，应急救援服务是指在紧急情况下“具有特定责任和目标的专门机构”提供对人员和财产的服务和保护。根据应急救援服务的性质及实际情况，许多发达国家早已把应急救援服务划分为有偿服务与无偿服务。对我国而言，加强应急救援服务制度的法治化建设，是长期的战略任务。一方面，要进一步研究应急救援服务的性质、类别和需求，区分哪些真正是公益需求，是应该由政府或公共财政来承担的；区分哪些可以通过市场化手段来补充解决的，从而真正防止应急救援服务的缺位、错位。另一方面，我们可以借鉴国际应急救援服务法律制度设计的有益做法，促进我国应急救援法律体系的不断完备。

作者:游志斌 单位:中央党校（国家行政学院）