农业科研院所内部控制建设对策

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摘要：内部控制是行政事业单位规范业务流程、防范风险、落实事业发展目标的重要制度安排，当前行政事业单位内部控制建设进程较为缓慢。文章以农业科研院所内部控制建设为例，结合内部控制建设现状，分析了农业科研院所内部控制建设存在的问题，如内部控制环境基础薄弱、内部控制建设与党风廉政建设易于混淆、组织机构设置无法满足内部控制要求等，并从优化内部控制环境、在党风廉政建设中查找业务风险点、明确内部控制建设重点、加强内部控制信息资源整合等方面提出了应对策略，以期为农业科研院所加强内部控制建设提供借鉴。

关键词：农业科研院所；内部控制；防范风险；预防腐败；公共服务；行政事业单位

1引言

随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，政府部门越来越重视财政资金投入产出及政策实施效果，全面绩效管理体系逐步确立。2012年以来，财政部先后了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）等文件，要求行政事业单位建立与实施内部控制。2017年印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）文件，要求行政事业单位编制单位内部控制建立与实施情况的总结性文件，“以报促建”，全面推进行政事业单位内部控制建设和实施[1-2]。农业科研院所多为行政事业单位的一个组织主体，应建立健全内部控制机制，不断优化农业科技事业发展总体布局，加强科技创新引领经济社会高质量发展。

2农业科研院所内部控制建设的现状

农业科研院所多为公益性事业单位，非营利性决定了与企业盈利目的本质属性不同，成本效益不是其遵循的主要原则，公共权力的履行和社会服务的质量是其关注的重点。其目标不仅包括合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整等3个与企业相似的内部控制目标，还包括有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果两个行政事业单位特有的目标。行政事业单位内部控制起步较晚，其组织架构、职责分工、运转机制、人员配备等受制于传统管理模式限制，很难根据行政事业单位内部控制规范标准，对现有工作运转机制进行变革。目前，行政事业单位内部控制建设总体处于内部控制建设与实施初级阶段，进展缓慢。农业科研院所由于更关注单位农业科学技术研究，对行政管理服务方面重视程度较低，内部控制建设更为缓慢，质量不高。

3农业科研院所内部控制建设存在的问题

3.1内部控制环境基础薄弱

农业科研院所的主要任务是农业科技创新，单位基本围绕“三农”科技创新开展各项工作，缺乏系统性、全面性管理思维。虽然行政事业单位内部控制已形成一系列规范性文件，但对内部控制规范性要求多以文件下发为主，政府部门组织行政事业单位内部控制培训较少，且很少在重要会议上对内部控制进行政策宣传。内部控制是“一把手工程”，涵盖了单位业务活动的诸多方面，由于对内部控制的含义、内容等缺乏全面系统的理解，导致单位整体内部控制意识薄弱，个别单位甚至认为内部控制仅是财务部门的工作，对内部控制建设重视程度不够[3-4]。另外，行政事业单位内部控制需要全员参与，而单位内部控制建设牵头部门多为财务部门。虽然预算、收支等业务层面管理权限在财务部门，但组织机构改革、决策机制、关键岗位设置、权力制衡机制、评价与监督等单位层面和政府采购、国有资产、建设项目、合同等业务层面管理权限分散在单位的各个职能部门。财务部门对单位层面和业务层面流程掌握较少，面对日常复杂的专业事务性工作，很难综合协调内部控制单位层面和业务层面的所有业务。

3.2内部控制建设与党风廉政建设易于混淆

农业科研院所主要为研究型事业单位，坚持党对事业发展的全面领导，党的领导和党的建设贯穿工作全过程，推进党建与业务工作深度融合。党风廉政建设作为单位的重要组成部分，就是要求认真贯彻落实党的路线、方针、政策，执行国家法律法规和财经纪律，认真履行工作职责。单位多认为党风廉政建设已经最大限度防范风险，忽视了内部控制在行政事业单位党风廉政建设和腐败预防实践中起到的基础性支撑作用[5]。行政事业单位内部控制合理能够保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。通过风险评估、单位层面控制、业务层面控制和评价与监督，加强廉政风险防控机制建设，提高单位内部管理水平，主要涉及单位经济业务活动。单位将党建与业务同谋划、同部署，易将内部控制建设与党风廉政建设混淆。

3.3组织机构设置无法满足内部控制要求，单位层面控制实施较为困难

行政事业单位内部控制要求单位预算业务、政府采购、收支业务、资产管理等关键不相容岗位相分离。由于科研院所人员编制数和内设机构数量由当地政府或编制委员会核定，很难再增加编制或重新设置内部职能部门。同时，农业科研院所主要从事科学研究，科研人才是单位人才引进的主体，对预算业务、收支业务、政府采购、资产管理等行政管理人才引进较少，且业务多集中在财务部门。科研机构财务科大多为主办会计和出纳会计两人，除收支业务外，还从事年度预决算编制、资产及政府采购系统管理工作。随着财务系统、资产管理系统、政府采购系统等规范化发展，系统要求录入、审核、复核由不同人员操作，当前组织机构和人员配备无法适应不相容岗位相分离的要求[6]。

3.4内部控制管理未能结合单位实际，缺乏针对性

预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理是单位经济业务活动的6个方面，是行政单位基本经济业务活动，但对于从事教育、科技、文化、卫生等特定业务活动的事业单位，普遍性要求忽视了事业单位重点业务活动的特殊性。以合同业务为例，农业科研单位主要为科研项目任务合同，由单位科研管理部门集中管理，但每年有大量的围绕单位日常活动签订的维修、法务合同及科研任务签订的试剂耗材、肥料、会议、租赁合同等，且由不同的部门、不同的人员、不同的项目签订，无法将不同类别的合同归属某一部门管理。同时，将科研任务合同与其他合同采取相同的合同管理模式，可能与实际科研业务活动相脱离，导致单位内部控制形同虚设[7]。

4加强农业科研机构内部控制建设的策略

4.1优化内部控制环境，建立内部控制协调推进机制

内部控制是“一把手工程”，内部控制实施需要单位全员参与，只有领导重视并确保制度健全、执行有力、监督到位，才能将内部控制规范真正落到实处。一是确定内部控制领导小组、牵头部门和监督评价部门。内部控制牵头部门要具备较强的综合协调能力，统筹协调内部控制相关工作。二是在现有的组织架构下，完善内部控制制衡机制。使内部控制覆盖各项科研业务活动和全体工作人员，贯穿权力运行的决策、执行和监督全过程，实现全流程管控、全业务落实。三是建立联合工作机制，加强部门之间协调联动、信息共享，促进内部控制制度建设和实施。

4.2在党风廉政建设中查找业务风险点，建立健全

内部控制建设、评价和监督机制一是根据单位党风廉政建设确定的关键岗位、风险控制点，梳理对应的业务活动风险点，明确业务管控措施。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的原则，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。二是定期对内部控制有效性进行评价，查找内部控制存在的缺陷，动态完善单位内部控制。三是加强监督检查，定期检查内控实施过程中存在的问题，改进内部控制工作方法和措施，将检查结果在一定范围内公示，并与单位考核、奖惩有效对接，做到内部控制公开、透明。同时，充分利用审计、巡视查找单位内部管理存在的缺陷和问题，完善内部控制风险管控措施，推进单位内部控制建设[8-9]。

4.3根据单位性质和经济活动特点，明确内部控制建设重点

作为农业科研机构，科研活动是单位主要经济业务活动，科研项目管理是内部控制的关键环节，科研项目资金更是重要风险点。科研机构内部控制建设应突出科研业务特点，规范科研活动流程控制，强化科研项目申报、立项、执行、验收和绩效等环节全过程管理[10]。

4.4充分利用信息化手段，加强内部控制信息资源整合

结合“互联网+”政务工作开展，建立完善单位协同办公系统，功能覆盖单位层面的公文处理、项目管理等，并对不相容岗位设置不同的访问权限。同时，整合单位办公、科研管理、财务管理、人事、档案等信息系统，将关键控制点和控制要求固化到信息系统中，实现内部控制流程标准化、信息化管理，加强信息资源共享共用、交叉导入和适时动态监控。特别是做好财务管理系统与科研管理系统衔接和数据推送融合，加强对科研项目资金的监管。

4.5加强内部控制政策宣传培训，营造良好的内部控制氛围

一方面，加大内部控制政策宣传培训力度，将内部控制建设嵌入单位管理能力建设[11]。组织内部控制工作人员开展内部控制理论、国家和省级内部控制建设相关政策培训，培养和锻炼专业过硬、能够独立指导单位内部控制工作开展的高素质内部控制人员队伍。另一方面，扩大内部控制宣传教育成效。单位要自上而下广泛宣传内部权力运行、强化内部控制的重要性，教育和引导职工自觉提高风险防范意识，使权力运行规范、安全，为单位内部控制建设营造良好的制度环境和舆论氛围。

5参考文献

[1]谢轶娟，许娟.行政事业单位内部控制报告现状分析——基于省级以上行政事业单位内部控制报告问卷调查的分析[J].财务与会计，2019（14）：8-11

[2]刘兰云，李玮，寇雅琼.浅析行政事业单位内部控制报告[J].财经界，2020（1）：156

[3]何永梅.论行政事业单位内部控制体系建设中存在的问题与对策[J].中国注册会计师，2019（7）：101-103

[4]任心颖.对完善行政事业单位内部控制制度的思考[J].财经界（学术版），2020（2）：85

[5]李连华.腐败防控视角的行政事业单位内部控制研究[J].会计之友，2019（11）：2-8

[6]杨仁来.行政事业单位内部控制策略分析[J].纳税，2020，14（6）：294

[7]李晓岚.行政事业单位内控体系的有效实施之策[J].领导科学，2019（6）：45-47

[8]朱文莉，岳媛媛.审计监督与行政事业单位内部控制建设——以陕西省为例[J].会计之友，2019（8）：26-29

[9]李芝玲.如何加强行政事业单位内部控制与内部审计工作[J].财经界（学术版），2019（36）：212

[10]朱秀侠，杨子彦，张强，等.新时代加强省级农业科研单位内部审计文化建设的思考[J].农业科技管理，2019，38（1）：79-82

[11]董通升.论行政事业单位如何加强内部控制建设[J].中国乡镇企业会计，2019（10）：255-256

作者：刘小平 池丽娟 林震红 王宏霞 单位：安徽省农业科学院