城乡居民社会养老保险制度优化路径

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［摘要］2011年，武汉将新型农村养老保险与城镇居民养老保险合并为城乡居民社会养老保险。2015年，武汉根据经济发展情况对城乡居保进行调整。武汉城乡居保尽管建立时间不长，却已实现城乡居民的全覆盖，为城乡居民的养老提供了社会保障。但由于其尚处于制度定型阶段，其还存在政策激励效果较差、基金规模小以及投资途径单一、基础养老金动态调整机制不完善、个人账户利息水平过小、城乡居保待遇水平偏低等问题。建议实行缴费梯度补贴制度、逐步实现城乡居保市级统筹、探索基金投资手段多元化途径、建立基础养老金动态调整制度、提高个人账户计息标准、建立缴费与经济发展水平联动机制。

［关键词］城乡居保；优化路径

2010年10月1日，武汉开展新型农村养老保险（简称新农保）试点工作。2011年，依据《武汉市人民政府关于实施城乡居民社会养老保险制度的意见》（武政规[2011]61号），武汉新农保和城镇居民养老保险（简称城居保）合并为城乡居民社会养老保险（简称城乡居保）。2015年，因经济发展和城乡居民养老的需要，武汉市政府出台了《武汉市人民政府关于完善城乡居民基本养老保险制度的实施意见》（武政规[2015]10号），对城乡居保制度进行了调整，主要调整内容为建立基础养老金正常调整机制、提高城乡居保缴费标准、加大政府财政补贴力度和新建丧葬补贴金这一项目。早在2012年，武汉市就已基本实现城乡居保的全民覆盖，参保人数高达140万人。武汉城乡居保的制度框架已经基本上搭建起来了，然而在其机制建设的新阶段，如何根据武汉现有制度弊端进行制度优化路径设计，成为武汉政府当前新的研究命题。

1武汉城乡居保概况分析

依据武政规[2015]10号，从保障对象、缴费标准、政府补贴、个人账户、待遇计发、丧葬补贴金六个方面进行武汉现行城乡居保制度分析，从制度宏观设计层面把握其概况。

1.1保障对象

与国家规定相一致，武汉城乡居保的保障对象为年满16周岁（不含在校学生），在职工基本养老保险制度覆盖范围之外的城乡居民。

1.2缴费档次

2015年，武汉市政府对2011年城乡居保规定的缴费标准进行了调整，从2011年的每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元到每年200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元14个档次。可以看到，其最低缴费档次从100元提升为200元，最高档次也从原来的1800元提高到5000元，缴费档次有了较大提高。

1.3政府补贴

2011年的政府补贴为每人每年不少于30元。而武政规[2015]10号规定，对于选择200元到400元缴费档次的参保居民予以每人每年不少于45元的补贴，对于选择500元及以上的予以每人每年不少于60元的补贴。

1.4个人账户

为每位参保人员建立养老保险个人账户，将个人缴费、政府补贴、集体补助等缴费全部计入个人账户。

1.5待遇计发

城乡居保待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金部分，在中央确定的基础养老金最低标准及中央、省人民政府建立的调整机制基础上进行发放，并探索基础养老金标准正常调整机制。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部存储额除以139。若参保人员死亡，个人账户的资金余额由其继承人或指定受益人继承。

1.6丧葬补贴金

领取城乡居保待遇参保人员死亡次月发放养老金，一次性发放丧葬补助金，补助金不低于参保人员死亡当月享受的基础养老金标准的10个月养老金。

2现存问题

由于武汉城乡居保建立时间不长，目前尚处于机制建设和制度定型阶段，其仍存在着发展不平衡不充分的问题，具体表现为：政策激励效果较差，大多数参保人员选择最低档次缴费标准；基金规模小以及投资途径单一，面临基金贬值缩水的风险；财政补贴力度小，基础养老金动态调整机制不完善；个人账户利息水平过小，进一步降低个人账户的权益；城乡居保待遇水平偏低，无法保障参保人员老年生活。这些发展不平衡不充分的矛盾贯穿着武汉城乡居保发展的始终，各个问题都并非孤立的环节，而是互相影响互相制约的一个有机整体。

2.1政策激励效果较差，大多数参保人员选择最低缴费档次

城乡居保对居民的激励引导体现在两方面，一是“多缴多得”，这是鼓励参保人员选择在其经济承受范围之内的高档次缴费标准；二是“长缴多得”，通过鼓励参保人员延长参保年限，使参保人员获得更多的养老金待遇。然而，从现实的具体情况来看，大部分参保居民选择的是最低的缴费档次，一般的缴费年限都不会超过15年，政策激励效果没有得到充分的体现。这主要是政策设计的激励效果不强，如武政规[2015]10号规定，对于选择200-400元缴费档次的参保居民予以45元补贴，对于500元及以上的予以60元补贴，这一政策设计，没有体现出缴费档次的“梯度补贴”，且两种补贴之间一年仅差15元。

2.2基金规模小以及投资途径单一，基金面临贬值风险

城乡居保的基金规模较小，一方面是由于前文所说的大多数参保人员选择最低缴费档次，筹资水平有限，另一方面则是由于城乡居保的统筹层次过低。武汉城乡居保实行的县级统筹，统筹层次低，无法实现基金的规模化管理，过多的基金机构设立带来了管理成本的上升。由于基金规模较小，保障基金安全性的考量，武汉城乡居保基金一般选择购买国债或存入银行，基金的收益率较低，在中国存在通货膨胀率的情况下，面临着贬值的风险。

2.3财政补贴力度小，基础养老金动态调整机制不完善

政府在城乡居保中起到两个不可或缺的作用，一是对参保人员进行财政补贴；二是承担基础养老金的财政责任。武汉市政府对参保人员进行每年45-60元的缴费补贴，平摊到每个月只有3.75-4元的补助，财政补贴力度偏小，对参保人员的老年生活的水平保障起不到应有作用。2012-2017年这五年间，武汉城乡居保基础养老金实现了“五连涨”，五年间的基础养老金分别为每人每月100元、120元、144元、180元、225元、270元，涨幅分别为20%、20%、25%、25%、20%，平均涨幅为22%。该部分基金由省、市、区三级政府负担，其中省负担部分较小，市、区按照1:1比例负担。尽管基础养老金每年都在调整，但武汉市的基础养老金调整机制尚不完善，基础养老金的调整更多的是一种政策性调整，而非基于通货膨胀率和经济发展水平的科学调整，存在较大的主观随意性，不利于城乡居保长期有效的运转。

2.4个人账户利息水平过小，进一步降低个人账户的权益

武政规[2011]61号规定，个人账户存储额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。而武政规[2015]10号则对这条进行了修订，改为个人账户存储额按照国家规定计息。可以看到虽然政策进行了修订，但是目前由于个人账户的投资手段缺乏，武汉城乡居保基金更多地还是存入银行或购买国债，个人账户计息仍是以一年期银行存款来计算。个人账户是一个长期的基金，仅仅以一年期银行存款来计算其利息无疑是缺乏合理性的。而在不合理的计息方式背后，是个人账户权益的损失。

2.5城乡居保待遇水平偏低，无法保障参保人员老年生活

待遇水平问题无疑是城乡居保的核心问题，待遇是否足以保证参保人员的老年基本生活，关系到这一制度能否发挥其社会养老的作用。而由于武汉城乡居保存在参保人员多数选择较低的缴费档次、缴费时间不长、基金投资回报率较低和财政补贴水平不高的原因，其待遇水平偏低，其养老金替代率不足以保证参保人员的老年生活。而在众多原因中，缴费问题又是最主要的矛盾。武汉城市城乡居保实施的是定额缴费制，在存在通货膨胀和人均收入提高的情况下，这变相地削减了参保人员的缴费水平。

2.6政策建议

2.6.1实行缴费梯度补贴制度，鼓励参保人员“多缴”“长缴”

武汉现阶段的城乡居保激励政策效力低下，参保人员往往选择最低档次进行缴费。建议实行梯度补贴制度，按照理想情况，城乡居保参保人群的缴费档次分布应当符合正态分布。因此，应当按照“倒U型”进行补贴，低档和高档的补贴相当较少，而提高中档的缴费补贴，这样既能提高缴费标准，也不至于将政府的财政负担控制在一定范围之内。此外，应当提高缴费年限基础养老金，使“长缴”的参保人员能够得到切实的利益，激励城乡居民提高缴费年限。

2.6.2逐步实现城乡居保市级统筹，探索基金投资手段多元化途径

针对目前城乡居保基金县级统筹形成的制度“碎片化”问题，武汉市政府要逐步提高城乡居保的统筹层次，这样能够节省城乡居保的管理成本，同时也能够使城乡居保的基金池得到扩大。在城乡居保基金池扩大后，探索基金投资手段的多元化，思路有二：一是建立专门的基金投资运营机构，同时需要聘任一批有投资能力的人员，建立组织的规章制度等，这种方式相对来说具有成本较大的缺点；二是通过委托的方式，通过将城乡居保的基金交给专业化的基金投资机构，这种方式要求政府对机构予以充分的监督，保障基金的安全性。

2.6.3建立基础养老金动态调整制度，科学合理地保障参保人员老年生活

目前的基础养老金调整更多的是基于政府的政策性调整，科学合理的基础养老金制度尚未正式建立起来。建议考虑每年的通货膨胀率和经济发展水平，使用这两个指标建立基础养老金调整指数，从而使基础养老金能够不因通货膨胀的因素影响而贬值，同时将经济发展水平考虑进去能够使城乡居保共享经济发展成果，形成“人人参与、人人尽力、人人共享”的发展态势。

2.6.4提高个人账户计息标准，维护参保人员合理权益

城乡居保中的个人账户计息标准过低，往往是参照一年期的银行存款利率来计算的，而城乡居保中的存款的期限可达15年以上，因此要提高个人账户计息标准，可参照银行五年定期存款利率或者更高标准进行设定，同时个人账户的计息标准需要公开透明，以便于参保人员明确其自身的合理权益。

2.6.5建立缴费与经济发展水平联动机制，切实提高城乡居保的待遇水平

目前的武汉实行定额缴费机制，但是由于每年人均收入的提高以及通货膨胀率的存在，若缴费标准不变，则会导致缴费水平相对下降，从而使待遇水平下降。建议建立缴费标准与经济发展水平联动机制，以经济发展水平作为指标设定一个缴费标准动态调整指数。在充分分析武汉具体情况的基础下，可借鉴北京和成都的比例缴费制模式，比例缴费制最大的好处便在于能够每年动态调整缴费标准，使缴费标准随经济发展水平提高而上升。

[参考文献]

[1]肖彩波,刘红卫.制度理想与现实困境——城乡居保激励机制失效的理论分析[J].社会保障研究,2018(01).

[2]张怡,薛惠元.城乡居民基本养老保险缴费标准的优化——以武汉市为例[J].税务与经济,2017(02).

[3]项洁雯.城乡居民基本养老保险制度缴费档次研究[J].中国人力资源社会保障,2016(02).

作者：陈耀锋 单位：武汉大学  政治与公共管理学院