基本养老保险制度的评估与展望

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摘要：统账结合是我国基本养老保险制度的主要特征。该制度在扩大覆盖面、增强基金支付能力等方面取得了较大成绩，但是实际运行情况和当初的制度设计目标之间存在较大差距，存在着筹资不足的短期矛盾、人口老龄化的长期矛盾以及劳动力市场变迁的挑战。对于个人账户的做实问题，理论上和实践中都给出了否定答案。我国基本养老保险制度改革的方向是非常明确的，实施名义账户制改革，放弃个人账户的积累功能、做大个人账户规模、强化个人账户的记账功能以完善个人账户制度，加强精算平衡，促进基本养老保险制度可持续发展。

一、短期矛盾

我国基本养老保险制度改革的方向是围绕着筹资模式展开探索的。这充分表明短期矛盾主要是筹资不足、基金缺钱。当时养老保险制度改革需要配合国企改革、安置下岗职工，而在此背景下养老保险基金严重匮乏、存在较大缺口，因此“缺钱”是统账结合制度建立初期面临的最大问题。为了解决这一短期矛盾，相应的改革措施主要有三个：挪用个人账户、做小做实个人账户、扩大征缴面。1.挪用个人账户。统账结合制度设立之初，统筹账户和个人账户应该分开管理，统筹账户实行现收现付制，而个人账户实行完全积累制。但是在实际运行过程中，由于社保基金缺钱，各级政府为了确保当期养老金发放，不得不挪用个人账户，导致个人账户积累的目的落空，统账结合的制度目标难以真正落实。根据Wind数据，2016年底我国基本养老基金保险收入为5.4亿元，支出为4.7亿元，累计基金结余为4.4亿元；2013年基本养老保险个人账户记账额是3.5万亿元，做实账户的是4154亿元，空账3万多亿元。2.做小做实个人账户。为了发挥个人账户制的积累功能，面临个人账户空账，做实自然成为下一个政策目标。由于完全做实个人账户存在较大困难，政府采取了做小做实、逐步做实的策略。为此，自2000年，东北三省、天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆等十几个省开始进行城镇社会保障体系十点，尝试做实个人账户。个人账户规模占比也从20世纪90年的16%，逐步下降到21世纪初的8%甚至3%。个人账户规模逐步缩小，一方面是公平和效率观念发挥作用；另一方面，地方财政压力迫使地方政府进行变革。随着越来越多的省份选择做实账户，空账却逐渐增加。支付缺口导致地方政府开始挪用个人账户。直到十八届三中全会提出完善个人账户制度，这意味着地方政府并未实现做实个人账户的目标。2.扩大征缴面。对于现收现付制养老金制度而言，扩大征缴面、让更多的职工参保是缓解基金短缺的一个重要策略。在20世纪90年代，由于国有企业改革，劳动力所有制结构发生巨大变化，新增劳动力难以进入旧的体制内，导致基本养老保险制度内职工对退休人口的赡养率迅速恶化，1995年全国就业人口赡养比为5.1∶1，集体企业为4.9∶1，国有经济为4.6∶1，而其他所有制经济仍然高达12.2∶1。在这种赡养率差异的情况下，政府有着强烈的动力扩大覆盖面，让其他所有制职工加入养老保险制度中来，以缓解资金压力。目前，我国基本养老保险参保扩面工作取得了显著成效。2016年，全国参加城镇职工基本养老保险人数达到3.8亿人，参保职工为2.8亿人，参保离退休人员为1.0亿人。综上所述，针对短期矛盾基金缺钱的问题，上述三个措施的实施基本解决了缺钱的问题，基本养老保险基金结余每年还在增加。但是从长期来看，特别就统账结合制度当初设计的目标而言，个人账户空账运行，没有实现最初积累制的目的。导致这个问题的原因是制度设计之初并没有解决好转轨成本的问题，政府试图依靠养老保险制度本身来慢慢消化解决这个问题，实践证明这个思路是行不通的。但是，在扩大征缴面的过程中，让更多的职工参加基本养老保险，这无论是对职工本人还是对养老保险制度建设而言都是非常有意义的。

二、长期矛盾

我国统账结合制度面临的长期矛盾是人口老龄化的问题。建立个人账户的最初目的也是为了解决这个长期问题。个人账户有两个目的：一是实现基金积累，二是加强激励。当由于没有解决转型成本问题，这两个目的又是彼此冲突的。加强激励需要做大个人账户，而做大个人账户就意味着加剧做实个人账户的资金压力。由于没有解决转型成本的问题，在外部没有大规模财政补贴的情况下，做实个人账户的策略只能是做小，做大的话就需要更多的财政补贴。而做小的结果就是个人账户在退休待遇中所占比例较小，导致激励效果不明显。因此，在统账结合制度下，通过做小做实个人账户来应对长期的人口老龄化风险也是不成功的。在无法通过基本养老保险制度来应对人口老龄化风险时，政府必须通过其他辅助性途径来间接的应对老龄化风险。这些辅助性措施包括两个方面，一是建立多层次的养老保障制度，二是健全储备基金———全国社会保障基金。1.建立多层次养老保障支柱。建立多层次养老保障支柱的核心是分散风险。多层次的养老保障支柱有助于实现替代率的相互搭配、积累程度的相互搭配、管理主体的相互搭配，并以此实现风险的分散。世界银行在1994年提出了三支柱的养老金模式，2005年又提出了五支柱模式。因此，多支柱养老保险改革成为一个世界潮流，我国也不例外。我国三支柱体系的养老保障体系具体为：第一层次为统账结合的基本养老保险制度；第二层次为补充性质的企业年金和职业年金制度；第三层次为个人储蓄性养老保险。建立多层次养老保障制度是应对人口老龄化的重要措施。但是，由于诸多原因，导致我国养老保障制度中的第二、第三支柱不发达，绝大多数退休人员还主要依靠第一支柱。主要原因在于第一支柱缴费率过高，企业建立补充保险的能力受到制约。机关事业单位职业年金刚刚启动；第三支柱个人商业养老保险规模不大。2.建立战略储备基金。成立于2000年8月的全国社会保障基金经过十多年的发展，规模不断壮大、治理结构不断完善、投资收益率表现良好。根据Wind数据，2017年基金资产总额22231亿元，基金自成立以来的累计投资收益额10074亿元，年平均投资收益率为8.44%，成为养老保障基金的后备力量。

三、适应劳动力市场：从安置下岗职工到适应流动性

理解中国养老保障制度发展变迁的第三个视角就是劳动力市场的变迁。中国养老保险制度经历了从安置下岗职工到适应劳动力流动的转变。1.安置下岗职工。养老保险制度是和整个社会经济体制密切相关的。20世纪90年代，我国确立了社会主义市场经济体制，在此过程中，国有企业进入了改革、改组、改制、“减员增效”的关键阶段，如何安置“下岗分流”职工成为当时社会保障制度的一个重要内容。1998年以后，我国政府在社会保障领域采取了“两个确保”和“三条保障线”的重大举措，以保证国企改革和经济转轨的顺利推进。在此过程中，社会保障制度建设也有新的突破，诸如建立了中央财政补助基本养老基金支付缺口、基本养老保险社会化发放和企业退休人员社会管理的机制。这些管理机制对中国养老保险制度的发展具有深刻影响。2.适应劳动力流动。劳动力的大规模流动与基本养老保险关系转移接续问题已经成为当前社保工作的难点和热点问题。根据wind数据，2017年，全国流动人口已经达到了2.44亿人。长期以来，基本养老保险转移接续存在较多问题，特别是跨省级统筹范围流动就业的，转移接续更加困难。为了解决转移接续难问题，人力资源和社会保障部、财政部于2009年下发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）。然而尽管我国已经颁布了转移接续的暂行办法，由于转移接续问题非常复杂，涉及到多方面的利益关系，实际执行效果还不尽如人意，与跨地区就业人群的转移接续需求还存在较大差距。

四、统账结合制度的前景与展望

1.世界养老保障体系改革的六种模式和中国的选择。2005年，世界银行提出社会保障制度改革的五种模式。同时，很多国家也在进行整合碎片化改革。这六个改革模式可分为两大类，一类是根本性改革措施，包括参数式改革、名义账户制改革和完全市场化改革，这三项改革措施具有排他性；第二类是辅助性改革措施，包括公共预筹积累制改革改革、多支柱改革和整合碎片化改革，这三项改革措施之间以及和上述三项根本性改革措施之间存在兼容性。就目前中国养老保险制度而言，我们主要采取了辅助性改革措施，尚未采取根本性改革措施。在辅助性措施方面，我国已经建立了战略储备基金，实现了公共预筹积累的早改；也已经成功实现从三支柱到五支柱的变革，实现了多改；同时，2015年以来我国整合碎片化改革也在有序推进。这些辅助性改革措施为采取根本性改革措施奠定了基础、铺平了道路。但是，对于根本性改革措施，我国应该采取哪种方式呢？（1）参数式小改。参数式改革不改变现有社会保障制度的性质，只是对该制度的具体参数进行调整。养老保险制度的三个主要参数有缴费率、老年抚养比和替代率。这三个参数之间的关系是缴费率等于替代率乘以老年抚养比，该等式制约着参数调整。目前，我国基本养老保险的缴费率已经达到28%，养老金平均替代率约为40%，老年抚养比目前约为13%、预计2050年将达到42%。因此，面对长期矛盾———人口老龄化的加剧、老年抚养比的不断攀升，通过提高缴费率或者降低替代率来实现基本养老保险制度的财务平衡是不现实的。我国在调整基本养老保险制度参数的空间非常有限。（2）完全市场化大改。完全市场化改革是建立私人管理的、积累制的社会保障制度，也就是采取完全市场化改革，因此完全市场化改革不仅改变筹资方式（从非积累制到预筹积累制），而且还改变了管理模式（从公共管理到私人管理的转变）。在中国，实行完全市场化改革需要面临三个问题，一是转轨成本如何化解，二是投资体制如何建立，三是再分配效果如何实现。对于后面两个问题，可以通过制度设计予以实现，但是对于转轨成本的问题，则需要更多的资金注入。而这在当前是难以实现的。（3）名义账户制中改。名义账户制度采取的是现收现付制，当期缴费已被用于支付当期待遇了。在名义账户制（名义缴费确定型或非实账积累制）下，建立个人账户以记录个人（及其雇主）的缴费和获得名义利率。对于名义账户制而言，名义利率取决于两个因素，一是个生产增长率，另一个是人口或者劳动力增长率，这样经济和人口波动的影响都被内置于制度之中。此外，还可以建立自动平衡机制保持制度的财务平衡。在支付阶段，名义账户上记账金额被转换成年金，而年金也会根据退休时的预期寿命的变化而进行调整。名义账户制的本质属性就在于强调精算平衡，进而有效应对长期的人口老龄化危机。因此，名义账户制恰好是解决我国基本养老保险制度长期矛盾的有利工具。2.完善个人账户制、坚持精算平衡。在当前制度环境下，只有深入推进基本养老保险改革才能够走出当前统账结合的制度困境，坚持完善个人账户制度、健全多缴多得激励机制、坚持精算平衡原则、适应流动性。在当前国情下，结合目前的统账结合制度现状，采取名义账户制改革、完善个人账户制度势在必行。个人账户的主要有两个功能，一是积累功能；二是记账功能。完善个人账本的本质就是完善统账结合制度、应对人口老龄化风险，具体措施：一是放弃个人账户积累功能；二是加强记账功能、加强精算平衡。（1）放弃个人账户积累功能、放弃做实个人账户。无论是从理论的角度还是实践的角度，必须放弃个人账户积累功能。在我国目前的国情下，个人账户的积累不能有效盯住工资增长率，个人账户的账户收益率比较低。因此，目前个人账户的积累功能基本无法实现，与通货膨胀率、工资增长率等指标相比，实际上是处在贬值状态。个人账户积累功能的一个重要体现是能够获得长期的市场收益率。目前的实际状况是无法实现这个目标的。（2）扩大个人账户规模、强化记账功能、坚持精算平衡。在放弃个人账户的积累功能之后，应该发挥个人帐的记账功能，加强精算平衡。目前，我国个人账户实际所发挥的功能和制度设计之初的目的有较大的偏离。一方面，设计个人账户的一个重要目的是为了维持财务可持续性，保持收支平衡，但是目前个人账户的实际运行情况是财务风险的一个重要源泉；另一方面，个人账户规模不大，无法实现真正的激励效应。

五、结论

我国统账结合的基本养老保险制度在二十多年的发展和改革过程中，基本上解决了基金匮乏的短期矛盾，扩大了覆盖面，增强了基金支付能力，但是面对人口老龄化的长期矛盾，我国养老保险采取了多项辅助性改革措施，根本性改革措施还有待深入推进，但是这些辅助性改革措施为进一步采取根本性改革措施创造了良好的条件。当前我国养老保险制度改革的核心内容就是应对人口老龄化危机、便利劳动力流动、促进养老保险制度可持续发展，而在制度模式上，名义账户制的本质特征就在于在一定程度上能够有效应对人口老龄化危机。因为，无论是经过实践探索还是理论争鸣，我国基本养老保险制度改革的方向是非常明确的，实施名义账户制改革，放弃个人账户的积累功能、做大个人账户规模、强化个人账户的记账功能以完善个人账户制度，加强精算平衡，促进基本养老保险制度可持续发展。

参考文献：

[1]宋晓梧，张中俊，郑定铨．中国社会保障制度建设20年[M]．郑州：中州古籍出版社，1998．

[2]李铁映．建立具有中国特色的社会保障制度[J]．求是，1995，（2）．

[3]郑秉文．中国养老金发展报告2014[M]．北京：经济管理出版社，2014

作者：孔帅 单位：北京大学经济学院