社会养老保险基金管理实践及启示

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摘要：本文对美国联邦社会养老保险基金管理的发展历程及基金的来源、监管、运营等方面进行分析及研究，探讨了关于美国为何能够抵御现收现付制带来的风险，并持续稳定地经营。笔者认为主要有以下三点：缴费利率的不断上调、覆盖范围的扩大、新社保项目的增加。其高度完善的法律体系、严格的监管制度、审慎投资等都是我国今后改善养老保险基金运营的可借鉴之处。

关键词：现收现付；联邦社保基金；美国养老保险

一、引言

养老保险基金管理在国家的社会保障制度运营的过程中占据着极其重要的一环，理论上来说，由于财务上不可持续和依然严峻的人口老龄化形势，现收现付制存在着较大的制度风险，但美国联邦社保基金良好运行近80年。因此，本文针对美国的社会保障基金管理，分析其为何能在同样老龄化的形势中持续运行。

二、美国的养老制度历程

（一）建立阶段。20世纪30年代经济危机爆发，美国股市崩溃，大量银行倒闭，工厂关闭，工人失业，直接推动了美国养老保险制度的产生。到1935年的《社会保障法》的颁布，标志着美国养老保险制度的建立。该法规定，对年满65岁的老年人支付养老金。（二）发展阶段（20世纪50至70年代）。而由于制度初建，存在较多的缺陷：一是养老保险覆盖面有限；二是养老金水平存在州与州之间的差异。自1950年后，农业工人、家庭劳动者、铁路职工、农场经营者等逐步被纳入养老保险制度中。同时，养老保险待遇也有了一定的提升和调整。1945—1970年，老年年金增加了93.48美元，遗属津贴增加了81.83美元。（三）改革阶段（20世纪80年代至今）。20世纪80年代起，联邦政府的养老保险支出已经负荷较重，难以维系依旧持续上涨的养老保险需求，1981年，里根进行社会保障改革，主张由州和地方政府与联邦政府共同负担养老保险费用支付，既是为了缓解联邦政府的压力，同时也能促进养老自由市场的发展。1989—1993年，乔治•布什延续里根时期的社会保障政策。2001年，小布什开始对社会保障进行“部分私有化”改革，主张在依“联邦保险费缴纳法”征收的税款中抽取一部分，由雇员自主决定投资，鼓励个人负担一部分养老责任，然而方案未能成功。（四）现阶段美国养老保险体系。在经历了“制度建立—制度扩面—制度责权关系调整”的过程后，美国最终形成了多支柱养老保险体系。第一支柱为公共养老金，即老年、遗属和残疾人保险制度（OASDI），铁路工人养老制度、联邦雇员退休制度和退伍军人养老金计划也包括在内。第二支柱为补充养老金制度，即雇主养老金计划，由完全积累制（DC）、私人现收现付制（DB）和联邦保险三大项目管理。

三、美国联邦社保基金管理

（一）基金筹集。首先，工薪税———工资收入者和自谋职业者所得税。美国现行《联邦保险贡献法》规定，社会保障工薪税率为工资总额的6.2%。对于有工作的雇员，雇主和雇员各交纳6.2%，共计12.4%，如果是个体经营者，则缴纳全部12.4%的社会保障税，这些注入老年、遗属和残障保险基金。现在的养老保险税率是经过最初的2%，在随后的《社会保障法案》的修正案对缴费率的上调达20多次，1990年最后一次将缴费率上调至12.4%，才基本固定下来的。其次，联邦养老金所得税。1984年之前，美国养老金领取者并不需要缴纳所得税，当时的美国政府认为，联邦养老金属于一般社会福利。随着美国社会保障制度不断变革，1983年《社会保障法》修正案根据养老金领取者单身与否和收入高低制定了不同的纳税计算公式。从1984年起，单身者年领取养老金超过2.5万美元，养老金收入达3.2万美元的已婚或与配偶同居者，其部分养老金收入需要纳税。（二）基金管理机制。严格管制是美国社会养老保险基金投资运营的重要特征。美国社会养老保险基金投资运营的政府管制遵循的是“审慎人”原则，通过立法严格控制基金筹集、投资、管制、分配等各环节，谨慎而完备的法律体系保证了养老保险基金不被挪用和乱投资，使资金安全性和收益性得以保证。美国的联邦社保基金有较为完善的分工管理系统，主要包括以下三个机构：社会保障基金信托委员会、社会保障署和社会保障咨询委员会：1.社会保障基金信托委员会是负责日常管理的机构，有财政部长、劳工部长等专门的相关业务管理者，1983年还增设了2名公众代表，使信托委员会在制定方案和决策时，既能从专业和科学的角度把控，又能听取群众意见和需求，有效地保障了公众信任度。2.社会保障署是执行社会保障计划的行政机构。它专司社会保障的日常行政事务，负责记录个人的社会保障税缴纳2020年第1期情况、受益资格的认定、养老金数额的计算以及咨询等工作，并提供高效优质的服务网络。社会保障署同样经历了调整和变动，由原先的隶属于联邦政府最后成为一个独立的部门。3.社会保障咨询委员主要负责监督，由跨党派的七名成员组成。原先是非常设机构，由代表社会各界的非政府人士组成，主要负责为社会保障政策提供咨询服务，1994年社会保障法修正案将其改成一个永久性机构。美国联邦社保基金的管理还涉及税务局和财政部。税务局以社会保障税的形式在全国范围内统一征收，财政部承担资金托管人角色，资金上缴到财政部的特定账户统一进行管理；社会保障基金信托委员会担任基金受托人，负责对联邦社保基金进行管理和评估。（三）相关法律支持体系。美国《宪法》从法律上明确了社会保障基金的地位和作用；《社会保障法》《社会保障基金管理法》对社会保障基金的征收、支付、运营管理等进行了细致的规定。《社会保障法》根据具体的国情，修改多达32次，条款增至21条。自1935年后，又相继出台了《雇员退休收入保障法》《雇员退休金保障法》《养老金保护法》等补充性法案，对联邦养老保险不完善的部分进行补充和调整。（四）基金投资。1.美国社会养老保险采取的筹资模式为现收现付制，并不是所有的基金都可用于投资，只有当基金出现结余时，才可用结余的基金进行投资，余额由社会保障信托基金委员会决定进行投资增值。2.投资方向也是有限制的，美国对社会养老保险基金的投资非常谨慎，联邦政府只投资自己设计发行的政府债券，规避投资风险大的金融领域，以确保基金保值增值。3.为了保证联邦社保基金的资金流动性，同时确保联邦社保基金持有的国债免受债券市场波动的影响，也免受提前兑取的罚息，只要联邦社保基金有支出需求，可以在任何时候提前兑取特殊国债。

四、美国联邦社会养老保险基金运营水平

（一）基金储备连年盈余，规模稳定增长。根据美国社会保障署公布的联邦社会保险基金资金储备情况来看，自1987年到2019年，资金储备增长最快大致在1997年至2009年之间，1997年大致为5000亿美元，到2009年增加到了25000亿美元，到自2011年之后，尽管增长速度放缓，但基本保持稳定增加的趋势，基金储备累计约30000亿美元。（二）收益率相对稳定。由于联邦政府谨慎而保守的投资原则，社会养老基金投资收益始终保持较稳定的水平。根据美国社会保障署公布的近十年收益率的信息，美国的社会养老保险基金由2007年的实际收益率1.9%到2016年1%，除了2011年收益率为-0.7%，其余年份大致在0.4%~0.9%之间，总体上较为稳定。（三）养老保险给付水平。美国养老金给付拥有完整而系统的计算方法，根据雇员的收入以及雇员收入的动态变化情况计算出雇员各年的指数化收入，并且考虑到经济变化将物价水平纳入计算，这种综合考虑了雇员的收入和支出的计算方法更加充分地保证了退休者维持基本生活。同时，支付给配偶及其子女的养老金和遗属保险金使退休者家庭成员尤其是妇女儿童得以受益，体现了联邦社会养老保险的福利性。

五、美国联邦社会养老保险基金管理评价

（一）特点。1.多元化的养老保险体系。美国的社会养老保险供给主体包含了联邦政府、州与地方政府、雇主与雇员。不仅如此，为了保障养老保险基金的可持续性，针对退休年龄政策进行了渐进式的调整，为了激励雇员缴纳养老保险，对提前退休的雇员降低其养老保险替代率，延迟退休者的社会保障津贴率增加5%，有效促进了社会养老保险基金积累。2.较高的统筹层次。与我国的养老保险省（直辖市、自治区）、县乡等多层次的结构不同，美国的OASDI计划凡是有工资收入的劳动者都被强制纳入，具有全国统筹性，养老金管理和发放拥有强效的便携性，从而解决了养老金区域转移的问题，有利于劳动力转移的流动。3.注重公众的参与和制度连续性。在克林顿执政时期，政府则针对保险基金的投资进行了一年多时间的讨论，并在两党的论坛上进行公众教育，通过宣传和教育增加了民众对政策的了解，保证了公众的相关权益。（二）经验借鉴。美国联邦政府的社会保障基金管理过程中，其严格的监督管理保证养老金的安全、精密的投资运营技术和审慎的投资态度使得养老金得以保值增值，完善的法律制度为整个体系的运行提供了强有力的法律支撑。与此同时，与养老保险相关的政策与制度规定也根据国情和社会经济发展出现的不同问题进行了相应的改革调整，使得美国的联邦养老保险基金具有了灵活性和可持续性。这些都为我们国家的养老保障体系应对人口老龄化提供了思路和可参考的经验。

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作者:王丽华 单位:华东政法大学