养老制度双轨制革新思路探讨

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本文作者：吴旭东、周凤珍 单位：东北财经大学财税学院、安徽财经大学财政与公共管理学院

公务员与企业社会养老保险待遇水平的差距

从20世纪90年代以来，经过了多次修改和完善，现行公务员养老保险制度已明显比企业职工养老金丰厚许多，致使分属于两种不同养老保险体系中的企业与机关同类人员，养老金待遇水平相去甚远，而且差距还会不断拉大。

（一）替代率和基数的差别

20世纪90年代以前，公务员和企业职工的养老待遇基本没有差别。比如，1990年某市的机关月人均养老金145元，企业149元，两者相差无几。1993年以后，公务员进行工资改革，公务员的养老金替代率一下子从75%上升到92%，2006年公务员工资再次改革，退休公务员的养老待遇也做了进一步的调整，再次提高了他们的待遇水平“。从养老金替代率上看，普通职工和公务员差别确实很大。……实际上普通城镇职工的养老金替代率只有30%左右，而公务员、事业单位工作人员养老金替代率高达80%。一些专家表示，若算上各种名目的补贴，部分机关、事业单位职工的退休金替代率可以达到90%以上”[2]。除了替代率相差悬殊之外，计数的基础相差更大。公务员养老金的计算基数是其退休前一个月的工资，而企业的基数则是当地社会平均工资。而且各地的一般情况是公务员平均工资远高于企业职工平均工资。比如根据某市社保局最新公布的2011年城镇非私营单位在岗职工平均工资数据显示，住宿和餐饮业是15117元/人年，公共管理和社会组织是34930元/人年[3]，后者是前者的2倍还多。

（二）缴费义务和调整依据的差别

机关单位工作人员的养老保险金完全来自各级财政，公务员个人不用缴费，而且当在岗公务员工资调整时，退休公务员养老金也随之调整，即退休金跟着原单位在职人员工资的上涨而同步提高；对于企业职工而言，他们的养老金调整方式与公务员的养老金调整因素和机制大不同，企业退休职工养老金调整和在职企业职工的工资没有关系，和退休前企业的经营效益也没有关系，是按社会经济发展（如社会平均工资、物价水平等等）的系数来调整养老金水平的。另外，从缴费义务和待遇享受资格条件看，机关事业单位职工不用缴费，养老金全部来自财政拨款；而企业职工本人每月要缴其劳动收入的8%，而且要累积缴费15年以上才有按月领取养老金的资格。以上几个主要参数的作用效果累积起来之后，退休待遇总水平的差距当然要以倍数计了“。据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示，由于机关事业单位和企业实行不同的退休养老制度，待遇计发办法和调整机制不同，资金渠道不同，待遇差距问题越来越突出，到2006年底，全国平均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多”[4]，目前个别地方这种差距甚至达到3倍，随着公务员津补贴改革的到位，待遇差距还将进一步扩大。

养老金缺口不断扩大的制度性机理

（一）从养老金支出角度分析

从养老金发放政策来看，这些年企业养老水平事实上一直是被公务员养老制度牵引上升的，这是公民要求社会公平的结果。机关与企业养老金水平的巨大差距，使得企业具有高级技术职称的退休人员赶不上机关事业单位普通工人的退休金，对于这种不公平的现象，社会反应越来越强烈，不利于社会稳定。近年来企业退休老人集体上访、到市政府门前静坐等群体性事件不断增多，多是表达与现行养老制度相关的不满情绪，甚至有原国有企业领导人退休后一直拒绝领取养老金，抵触养老保险待遇的不公。由于这种不公平感觉在社会中日益弥漫扩散，中央只能不断提高企业退休人员的基本养老金待遇水平，以尽量缩小差距。所以近几年几乎每年中央都下发文件以10%的幅度普调企业职工养老金，而各地方又相互竞争调整的幅度，因此，一般实际的增幅会高于10%，比如某市2012年的上调幅度为14%[5]。这样一来，公务员的养老待遇随着在职人员工资的增长而增长，企业的养老金水平则一直追逐着公务员的养老待遇水平也不断上涨，而公务员的工资本来就高于社会平均工资，追赶的空间越大社保养老基金的缺口越大，最终机关退休工资与企业养老金缺口二者的合力作用必将使得财政不堪重负。所以，由于社会公平的要求把公务员的养老金水平与企业养老金水平联系在一起，只要差别显著，二者就会永远联动下去。这种联动关系把政府推入了二难选择，要么保持这种养老金的过大差距，但会引起社会不稳定；要么缩小差距，由于养老金的刚性特点，很难降低公务员的待遇水平，只能提升企业职工的养老金水平。

（二）从养老金收入角度分析

1.养老金水平与在岗劳动力的工资水平失调在公务员养老金的带动下，企业养老金一路追高，导致社会养老金水平脱离社会的承受能力，养老金水平与在职劳动力的工资水平出现了不协调。比如，2012年某市市区月最低工资标准为750元[6]，月养老金水平达1455.87元[5]，高于许多行业的平均工资。而在职劳动力的工资除了本人的生活需要开支之外，还有许多支付项目，比如赡养老人、抚育儿女、缴纳社会保险费、住房公积金等，而退休者的养老金主要供自己生活所用，这样看来难怪会出现“啃老族”了；由于养老金水平不断提高，在职劳动力缴纳的养老保险费数额也随着不断攀升，比如，某市的《社保缴费的标准》就规定灵活就业者的养老保险个体缴费标准，最低档为344元/月，还有医疗保险从“2012年6月1日起每人每月112元降低为103元”[7]。假设一个只拿最低标准工资的灵活就业人员，在缴完本人的社会保险之后，所剩还有多少呢，而且由于工作不稳定，50岁以后就业难度就更大了。

2.养老缴费额过高催生参保者逃费或弃保行为

众所周知，只有收支平衡的制度才具有可持续性。受公务员养老水平影响的其他群体养老金水平，尤其是与公务员紧密相邻的企业职工的养老水平快速拔高，支出急速增加，那么必然要求收入也相应增加，于是主管部门核定的缴费额就逐年递增。过高的缴费额对于广大中下收入水平的职工阶层而言，是不小的经济负担。所以，尽管当地社保部门对灵活就业人员都会列出多档参保缴费标准，但缴费者一般只会选择最低档，或者干脆不缴，放弃参保。还有许多农民工主动提出放弃参保，主要还是因为当下收入水平实在力不能及。因此，从理论上说，社会养老金水平应与在岗劳动力的工资水平保持一定的协调关系，才可能存在合理性和可持续性，二者之间的内在联系如图1所示。如前所述，根据职工和企业的养老保险缴费能力来推算养老金水平才是科学的，依据与公务员养老金的差距确定的职工养老金水平，会脱离经济社会的承受能力，所以出现了相当部分的较低收入者的工资水平与养老金水平倒挂不相协调的现象“。有的人甚至希望早点退休。因为一线工人大多体力消耗大，在职时收入水平偏低且不是很稳定，退休后则可以获得稳定的养老金收入。近几年国家一直在提高企业职工养老金水平，对一些收入不高的职工而言，早点正式退休，收入还能高一些。”[8]

目前社会养老金是现收现付制度，即工作的人赡养退休的人，如果工作的人没有能力缴费，而养老金支出又日益增加，那么，养老金缺口迟早会加大。如果通过提高职工缴费标准来平衡，过高的缴费额不仅给职工本人带来沉重的经济负担，影响其生活质量，企业也因此而增加了生产成本，影响企业的用工行为和制度遵从意愿。许多企业采取消极甚至抵制的态度，除了尽可能少用工人外，还想办法尽可能逃避缴费义务，比如瞒报职工人数，低报缴费工资总额等。如果靠财政增加转移支付弥补，财政有被养老制度绑架的风险。可见无论哪种弥补方式都难以长期持续下去。必须进行制度改革，通过体系并轨才能遏制引领社会养老金强劲增长的源头，从而有效控制缺口扩大的速度和规模。

（三）养老金缺口与养老制度的逻辑关系总结

养老制度中相关变量的关系，可以用图2表示如下。根据前文的分析，目前的公务员养老制度与企业养老金缺口之间的逻辑链条关系可以总结如下：由于社会公平和稳定是政府必须首要考虑的因素，公务员养老待遇水平太高必会推高企业和其他群体等全社会的养老金水平；在现行缴费水平下，全社会的养老金水平提高当然会加大养老金账户缺口，养老金账户缺口加大又推高财政负担，或迫使企业与职工的缴费额增加，从而使得企业的生产能力和职工的即期收入降低，最后导致消费和生产萎缩；如此恶性循环下去，又反过来影响缴费，再使养老金缺口扩大。比如，这几年养老金水平连续以年10%以上的幅度递增，缴费水平很难同步跟进，缺口要么财政补，要么提高缴费额。在制度中各变量如此环环相扣，相互影响，导致本来符合我国社会养老国情的“广覆盖、低水平”原则，被公务员高高在上的独立于社会平均水平的养老制度搅乱了。因此，要想解决当前养老金困境，控制养老金缺口，必须釜底抽薪，整合全社会养老制度，逐步将公务员与企业职工，以及其他社会群体的养老制度“并轨”，化解碎片化管理的社会养老制度，缩小各群体社会养老待遇差距。

改革建议

（一）借鉴国外全体国民纳入统一而多元的养老制度体系

1.统一而多元的基本养老制度体系

在澳大利亚、加拿大、美国、英国、丹麦、荷兰、日本等国家中[9]，全体国民养老保险都在统一的多层次制度体系中。第一层次主要对退休者提供基本生活保障；第二层次是工作单位建立的补充保险，由商业公司进行运作，国家只提供税收减让和管理规范；第三层次是个人储蓄性的养老保险，部分国家也给予利率优惠。在上述国家中，作为本国国民的一个组成部分，公务员自然成为第一层次养老保险的保障对象，在基本保险层次内实行与其他职业群体相同的制度。但从第二层次看，公务员的雇主是政府，政府有责任再为公务员建立补充性质的养老保险制度，以使公务员养老保险政策既有其他职业群体保持协调，又区别于其他职业群体。

2.社会养老的待遇水平差距不显著

从掌握的有关资料看，大部分国家公务员的工资水平与私人企业同类人员保持着基本平衡，而退休待遇则略高于上述人员。以确定待遇水平的基本指标———养老金替代率来看，根据美国《工业化国家的社会保障政策》一文的统计，美、英、加等[8]多个国家国民的平均替代率水平为50%~60%，而按上述国家公务员退休金计算公式测算，正常退休公务员的替代率水平一般在60%~80%之间。这样看来，这些国家的公务员与其他职业群体，在岗时工资水平相差无几，计算退休金时基数和替代率都具有可比性。那么，可以明确地计算出来，公务员退休金比其他职业群体的养老金至多高出20%左右，绝不会以倍数计。

（二）公务员养老制度改革方向与方案框架

1.改革目标

目前，我国公务员退休制度存在的主要问题是，单一的资金来源渠道和与其他职业群体相比过高的待遇水平。公务员的退休费用全部由财政负担，个人不用缴纳任何费用，资金来源渠道比较单一，且待遇水平过高，导致财政负担沉重，不利于公务员退休制度的健康发展。因此，机关公务员养老保险制度改革的主要目标，要借鉴国际上通行的做法，尽快建立个人缴费制度，缴费情况与个人退休待遇挂钩，不仅可以更好地实现权利和义务、公平与效率的统一，有利于缓解财政过大的压力，还能够进一步理顺分配关系，合理确定机关事业单位职工的退休待遇水平，使之与生产力发展水平、财政承受能力和企业职工目标替代率保持协调。公务员养老保险制度改革，既要体现其自身特点，又要尽量与企业统账结合的制度模式相衔接，坚持社会统筹与个人账户相结合的原则，实行个人缴费制度并逐步降低替代率，通过改革公务员养老保险制度，促进社会公平、和谐、稳定和发展。

2.方案框架

消除公务员的现行退休养老制度与其他从业人员的较大差异，当然没有理由保留其独立的养老保险方案。目前我国已建立起全国统一的职工基本养老保险制度的基本框架，并得到了各方面的认可。因此，公务员养老保险制度改革，也应坚持统账结合的制度模式，只需把公务员并入职工基本养老保险制度，也遵循权利与义务相一致的原则，建立公务员养老保险个人账户，使公务员的缴费与养老待遇直接挂钩，理顺养老金给付机制。在统一的城镇职工基本养老保险制度的基础上，再依据公务员的职业特点，建立与经济社会相适应的多支柱的养老保险体系。也就是除了和现行企业职工同样的基本社会统筹和个人账户养老金外，可以再建立一定的公务员补充养老保险，即职业年金；或者为了鼓励廉政勤政，还可以在保险功能的基础上，辅以激励和奖励性质的“公职金”[10]，这一项对于出现违纪行为，给社会带来重大损失的机关工作人员可以取消，也是对怠政和腐败行为的一种惩罚措施。这样，一方面公务员养老制度能和企业养老保险有效衔接，使整个社会养老保险制度保持协调，另一方面又照顾了行业的特殊性。

3.改革意义

公务员养老制度和企业养老保险统一以后，会有效缓解养老金缺口拉大的趋势，无疑具有釜底抽薪之效。养老金的计算基数一致，这就会大大缩小企业职工等群体与公务员阶层之间过分悬殊的养老待遇水平，从而消除全社会养老金水平强劲上升的压力，也是为我国平稳度过未来社会养老难关做好制度上的准备。一般建立社会保险的初衷之一是实现社会互济，缩小收入分配差距，促进全社会的和谐公平。我国机关单位独立养老体系下的优厚养老金待遇，从制度上阻断了与社会其他弱势群体之间的“互济”通道，社会互济只能在企业职工社会养老体系中进行，前文已分析他们的收入水平普遍低于机关单位，这样，我国社会养老保险在全社会的互济功能就被严重弱化了。只有先从制度上打通，才有可能真正实现制度的初衷目标。

另外，从全社会劳动力的优化配置的角度看，现行政策严重阻隔了人力资源在企业和公务员之间的合理配置。养老保险制度的不统一、不衔接，加大劳动力的转岗成本，必然遏制统一劳动力市场的形成。比如，因为公务员不缴费，未建立个人账户，如果想从机关到企业单位就业，但考虑到缴费年数比一开始就进入企业的同龄人少，因此退休后其养老金会低于企业同龄员工，再与留在机关的原同事相比，养老金差距会更大，所以只能放弃流动。这也是一旦进入公务员队伍，很少愿意离开的一个重要原因。当然，如果劳动力从企业向机关流动，劳动力个人及其单位所缴纳的保险费也无法转移和携带。因此，改革现行的公务员养老保险制度，建立统一的社会养老保险体系，是建立统一的劳动力市场、促进人力资源顺畅流动和合理配置的前提条件，就像一开始把职工的养老责任从单位剥离出来，建立统一的社会养老制度，以促进全社会劳动力流动一样，是市场经济体制的客观要求。通过公务员养老制度改革，可以使不同性质单位间的人员流动能够通畅，至少消除了一些制度性障碍，从而促进全社会人才资源的最优配置。而且，改革之后，当前棘手的事业单位改革也能够顺利进行下去。

总之，解决我国养老保险金缺口问题，首先要从发现和解决养老保险制度本身存在的问题入手，然后再考虑延迟退休等方面的办法，现阶段养老制度双轨制比退休年龄的问题更大。所以，延迟退休的话题在过去几年中此起彼伏，每次均遭到社会的激烈反对，原因是没有理清楚当前问题的本与末。此前中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文接受新京报关于弹性退休话题的访谈时，也主张对目前的养老保险制度进行大幅度改革，以应对未来社会的养老金危机，否则只会形成私人部门和公共部门的冲突[11]。因此，解决未来社会养老保险缺口，减轻财政负担问题，宜把公务员养老制度改革作为第一个切入点，然后，其他的改革才有可能一步步顺利展开和实施。