区域新农保的实施问题调研

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本文作者：刘杨、吴孔勇 单位：中南民族大学公共管理学院、中南民族大学财务处

问卷调查采取随机抽样方法，在通道县走访了3个乡镇，涉及到21个村的122份农户资料，在芷江县走访了4个乡镇，涉及到25个村的120份农户资料，剔除信息不全的样本，有效样本量为202份。输入所有数据，运用SPSS进行描述统计，可以了解到以下内容。

1农户人均收入少，文化程度低。首先，根据2010年国民经济和社会发展统计报告，芷江县和通道县的农民人均收入为3513元［11］和2501元［12］，尤其是通道县，农民的生活状况更让人担忧。关于问卷“依据当地生活水平，你认为一个60岁以上的老人养老最低需要花费多少?”一题中，得出平均值为291．88，接近300，一年下来约为3600，这是一个比较合理的生活水平，对于60岁以上的老人养老是必须的。然而，当地一些老人如果仅仅依靠自己和家庭养老，是无法达到上述水平的，并且，缴纳最低档次一年100元的保险费对于他们来说也是一笔巨大开支。这造成了贫困农民需要依靠养老保险养老，却又没有足够的钱去缴纳保险费的尴尬境况，同时也使养老保险有了保富不保贫的“坏名声”。其次，在被调查者中，仅有1．5%的人有大专及以上文化，16．8%的人具有高中或中专技校文化，而拥有初中及小学文化的人比例高至44．6%、30．8%，其他没上过学的比例为5．6%，可以看出，通道、芷江县农民的文化程度普遍偏低，而较低的文化程度极易造成贫困的境况。

2老龄化问题严重。无论是通道县还是芷江县都面临着严重的老龄化问题，造成此现象的主要原因有:计划生育带来的出生率降低;医疗水平提高，死亡率下降;很大部分青中年人外出务工，空巢化现象突出。调查数据显示，两地老龄化比例的平均值为19．54%，其中麦园村19．58%、新华村21．93%、芋头村29．71%、五一村高达40%，因此，完善民族贫困地区的新农保，是对于缓解人口老龄化，消除老年贫困和保障他们基本生活水平的积极回应。

3家庭养老保障有所弱化，集体补助未能充分发挥作用。首先，民族地区的农民长期存在着的传统家庭养老观念，是国家社会养老保障制度的重要补充。根据问卷结果显示，尽管仍然有52．8%的人选择将家庭养老排在首位，但是与之前相比，这一数字已经大大下降，很多人也表示依靠子女养老具有不确定性，原因可能是:城市化进程加快，养老观念淡化，以及越来越多的年轻人外出务工，忽视了对老年人的物质和精神上的照顾。其次，集体经济薄弱，集体补助形同虚设，《指导意见》表示“有条件的村集体应当对参保人的缴费给予补助”，对于民族贫困地区农村这种“应该”因为没有能力也就变成“不必”了。

4新型农村社会养老保险日趋重要。在202个被调查者中，有188个人参加了新农保，另外14个人没有参加新农保(属于参保对象但没有参保的)，参保人数较多，表明两县的新农保得到了一定程度发展，日益为当地农民所接受。这主要表现在两方面:首先，在最需要政府提供的社会保障一题中，有32．5%的人选择将养老保险排在第1位，24．5%的人选择将扶贫开发排在第1位，还有17%的人选择把合作医疗排在首位，可见，贫困、疾病、养老仍是最重要的3个问题。其次，有52．8%的被调查者选择将子女养老排在首位，32．3%的人选择将养老保险排在首位，还有12．8%的人选择将个人储蓄排在第1。究其原因主要有:一是受传统思想的影响，认为子女养老是最有保障的;二是在一个相当时期内家庭仍然是农民生产生活的基本单位，家庭有义务也有责任承担家中老人的养老;三是收入较低，少有存款，无法靠自己储蓄养老;四是养老保险保障程度较低，仅依靠每月55元的养老金是不可能的，而且每个月也没有多余的钱选择更高层次的养老保险。

调查区域新农保的实施问题

1宣传力度不够

关于新农保政策了解程度的调查中，有33．7%和9．5%的人表示对新农保政策不太了解或者不了解，有15．8%和41．1%的人表示对政策非常了解或者比较了解，这说明随着政府对新农保的大力宣传，农民开始渐渐认识新农保这样一个新事物，但是仍然存在很大一部分人对新农保政策不够了解，这直接影响了农民对新农保的支持和信赖，制约了新农保的进一步推进和国家关于养老保险目标的实现。

2缴费水平低

在缴费档次的选择上，绝大部分农民都选择了最低档次100元，而且普遍表示不愿意再提高缴费档次。究其原因，主要有:首先，收入水平较低，限制了其提高缴费档次的意愿;其次，尽管《指导意见》里明确表示对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，但是由于当地政府财力有限，制约了其进一步推进新农保的动力;最后，由于对旧农保的不信任，或者担心政策不稳定，致使农民害怕现在承诺的养老金无法兑现，影响了积极性。

3养老金待遇低

在参加新农保原因调查中，70．7%的人选择觉得挺划算，这说明了农民参加新农保的意愿绝大程度取决于新农保政策是否“划算”，只有真正让农民感受到“实惠”、“有利可图”，农民才愿意去参加。根据问卷调查结果，绝大部分被调查者都认为待遇比较低，这也是阻碍他们参保的原因之一。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，中央确定的基础养老金为每人每月55月，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。之前提到了当地很多农民在缴费档次上都选择了最低档次100元，以此标准计算，如果一个农民45岁开始缴纳养老保险，60岁后获得的养老金连70元都不到，这与按照当地目前生活水平，60岁以上老人养老最低需要花费300元的标准是相差甚远的。虽然说《指导意见》已经表示根据经济发展和物价变动等情况，适时调整基础养老金的最低标准，但是在目前这个通货膨胀严重、钱越来越不值钱的时期，养老金显得略微“单薄”了。

4统筹层次低

主要是县级统筹，缺乏科学有效的管理，经办业务机构力量薄弱，失范现象严重。基层社会管理的“人治化”以及农村地区“熟人社会”的社会关系模式，使得优亲厚友、信息不透明、操作不规范的现象广泛存在。尽管《指导意见》规定试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人数缴费和待遇领取资格进行公示;新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从基金中开支，但是真正执行起来还是缺乏透明度，群众监督机制不完善，不能让农民信服。

完善民族地区新农保制度的对策建议

通过对湖南省芷江县以及通道县农户参加新农保情况的调查研究，主要可以了解到:第一，少数民族贫困地区种植环境较差、经济落后、生活水平很低，当地老人仅仅依靠自身或者家庭养老已经不够，养老保险愈发受到重视;第二，绝大部分当地农民在缴费档次的选择上都选择最低档次100元，而且普遍不愿意再提高缴费档次;第三，随着政府对新农保的推进，越来越多的人开始接受这项新事物，参保率不断提高，但是“剩下的骨头往往最难啃”，表明在推进过程中，有些矛盾变得明显、亟待解决;第四，农民是最讲实际的，新农保是否“划算”是影响农民参保意愿的关键因素;第五，仍有一半左右的农民表示对新农保政策不了解或者不够了解，有必要继续加大对新农保的宣传;第六，家庭养老和集体补助对农村养老保障有重要意义，但是作用发挥不明显;第七，新农保统筹层次低，缺乏科学有效的管理。

从以上研究结论出发，可以提出以下对策建议:①政府应加大对新农村社会养老保险的宣传力度，提高农民认知能力。②进一步完善缴费补贴配套政策，建立新农保公示制度。③加强新农保信息系统的建立，健全新农保工作服务体系。④中央及省政府加大对民族贫困地区的政策倾斜，加大扶持力度。⑤促进当地经济发展，积极帮助农民创收，增强农村社会养老保险的物质基础。⑥创造各种有利条件吸引外出打工农民返乡就业。