小议新农保风险识别及其分类

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作为农村社会保障制度中的核心制度之一，新农保制度具有集人口、经济和社会为一体的综合功能，由于在试点阶段的制度设计及实施过程中存在着一些不确定因素，很有可能导致新农保活动在预期目标上的偏离。正如凯恩斯所认为，经济发展过程在众多因素的影响下，总是在“非均衡———均衡———非均衡———均衡”的运动过程中不断的波动，而达到均衡只是一种“偶然巧合”，［4］35－39新农保活动实际上也是以不同阶段的预期目标为轴线而不断调整、完善的过程，而负偏离于制度预期目标的则是新农保风险。所谓新农保风险是指在特定条件和境况下，由于无法准确预见的因素，导致新农保活动与绩效和预期目标之间的负偏离及引起的相应损失。

新农保风险存在于其活动的各流程中。因为，新农保活动内部的各个组成部分需要相互联系和协调才能实现与其预期目标的吻合，才可持续地运行。而新农保活动中运作的不协调和不持续就是新农保风险产生的根源;同时新农保作为一个开放系统需要与外部环境进行物资、能量和信息的交换，它对外部环境存在着依赖性，受到外部诸如国家政治、经济和文化的多重影响。由于制度设计、制度实施受地区差异、经济、政治、文化、历史等因素的影响，在这一过程中就有可能出现制度运行相对于制度预期目标的偏离。在这些偏离中，好于或高于预期目标的偏离，是我们所愿意看到的，而对于预期目标的负偏离及相应损失，正是我们需要识别和规避的新农保风险。产生新农保风险的原因主要有以下三个方面:第一，当外部环境一定时，新农保制度设计不完善或制度本身发生了变化。比如，由于制度设计中精算方面系数的不确定性，可能导致目标替代率过低、养老金计发系数偏小以及制度的碎片化等风险。第二，当新农保制度一定时，外部环境发生了变化。比如，制度在运行中，由于筹资、基金保管、投资、给付等诸环节受到外生变量的影响，导致制度实际效果向制度预期目标的负向波动。第三，当新农保制度和外部环境同时发生了变化，但两者的变化速度或方向不一致。

新农保风险识别是指对于威胁新农保活动的各种隐性及显性风险进行系统的认知、归类及分析，以揭示风险的性质、产生原因及发生条件，并描述风险的特征及其可能造成的后果。新农保风险识别的任务就是从认识风险的来源开始，通过对风险因素的提取和分析，就风险因素引起风险事件即风险进行推断和假设。［5］1－6作为新农保风险管理的第一步，新农保风险识别的目标是将新农保制度运行过程中的不确定因素转变为清晰、明了的风险描述，在准确了解新农保面临什么风险、可能遭遇多大风险后，能事先或及时针对不同类型的风险采取具体有效的管理措施，对这些风险，避免陷入被动的事后补救，为新农保风险预警以及防范提供认知基础和科学依据。新农保风险识别应以预见性为导向、以矫正为目的，识别原则具体而言包括系统性原则、动态性原则、全面性原则、关键性原则、有效性原则、全员性原则。

1．系统性原则

系统性原则也称为整体性原则，它要求把识别对象视为一个系统，以系统整体目标的优化为准绳，协调系统中各分系统的相互关系，使系统完整、平衡。新农保作为一个国家层面运作的体系，具有显著的系统性特征。因此，在新农保的识别中，应该将各个小系统的特性放到大系统的整体中去权衡，不仅仅局限于说明新农保风险因素有哪些，还需要系统的分析出这些风险因素的来源，甄别促成因素形成的条件。同时还要预测风险引致的结果，分析其经济损失程度及目标价值偏离程度。系统的风险识别使得研究者对于每类风险前因后果和发展脉络有清晰的认识，为有针对性的开展风险管理打下良好的基础。

2．动态性原则

风险识别的结果并非一劳永逸，而是一个循环往复的动态过程。一方面，新农保制度内部各个要素是运动和发展的，它们之间相互联系又相互制约，各个内部要素是随着时间动态变化的。同时，新农保的正常运转，不仅要受到本身条件的限制和制约，还要受到外部其他有关因素的影响和制约，并随着时间、地点以及人们的不同态度而发生变化。另一方面，风险的识别不是一次性活动，而是一个持续改进的过程。随着新农保制度的推进，风险识别必须是一个连续不断的、动态的、制度化的过程。同时，由于研究人员能力有限加上研究工具的局限性，识别结果的精准性难以保证，只能通过反复的检验与验证将误差减到最低。

3．全面性原则

风险识别并不是片面的罗列当前显著的新农保风险因素，而是尽其所能的全面分析新农保活动所面临的所有的风险因素，全面系统地考察、了解新农保运作过程中各种风险事件存在环节和可能发生的概率以及损失的严重程度。由于当前隐性的、微小的风险可能转变为日后显性的、重大的风险，若某些风险因素在风险识别阶段被忽略，则更谈不上对其进行评估确认、选定衡量指标或指定应对方案，从而导致严重的风险后果。因此在新农保风险识别过程中，不得发生遗漏，尽量覆盖制度所有业务及管理流程的全过程，以免留下隐患。

4．关键性原则

风险识别的目的在于为风险防范管理提供前提和决策依据，以保证政府、集体和参保农民以最小的支出获得最大的安全保障，减少风险损失。因此目前在新农保资源有限的条件下，必须根据实际情况和财务承受能力，来选择效果最佳、经费最省的识别方法。在新农保的风险识别和衡量中，必须作综合的考察分析，在对制度的目标、战略和内外部环境全面分析的基础上，分清轻重缓急，关注整体风险与重大风险，抓住关键风险。把主要资源放在关键、重大风险的防范，减少损失发生的概率及其后果的严重程度，以便及时而清楚地为决策者提供比较完备的决策信息。

5．有效性原则

新农保是一个范围广、影响大，涉及亿万农民的国家制度，新农保风险识别的有效性和可靠性具有重大意义。无效的或虚假的信息会给国家和人们带来重大影响，甚至不可挽回的损失。因此新农保风险识别必须关注两个方面:一是科学识别。新农保风险的识别和衡量要在马克思主义主义理论指导下，以严格的数学理论作为分析工具，在普遍估计的基础上，进行统计和计算，以得出比较科学合理的结论。二是识别方法具有可操作性。新农保风险的识别，识别方法的选择、组织、结果的考察等不能仅从理论上的最优化出发，而应考虑到我国的自身的文化、经济、社会特点等相关因素，选择恰当的识别方法，实现风险识别结果的有效。

6．全员性原则

新农保风险识别过程中，应该是全员参与，政府、企业、个人、社会团体等都是相关利益者，应该积极参与新农保风险识别中来。以风险识别为目的，通过风险意识的提高，尤其是提高组织中处于关键地位的中、高层管理决策人员的风险意识，实现对风险的认知，保障新农保活动向预期目标发展。

作为风险识别的主要对象，新农保风险根据不同的标准有不同的分类。比如，按照风险产生的环境分为静态风险，动态风险;根据风险作用的对象分为财产风险、人身风险、责任风险;根据风险的承担主体分为个人风险、家庭风险及国家风险等。本文按照新农保风险生成原因，将新农保风险分为新农保制度风险和新农保制度外部效应风险两大类。其中，新农保制度风险又分为制度内生风险和制度外生风险。

(一)制度内生风险

制度内生风险是指新农保子系统自身运转失灵，从而导致其不可持续运行。新农保制度内生风险是新农保系统内部与生俱来的，源于制度设计，运行过程中由于经验数据缺乏或种种假设条件设定不合理，相关主体行为人(管理者，农村居民)主观决策以及获取信息的不充分性等因素。新农保活动从制度设计到待遇给付一共经历“制度设计———资金筹集———基金管理———待遇给付”四大环节，每一环节都可能由于制度内部的各种因素直接导致新农保风险事故，发生风险损失，致使制度实际目标低于新农保风险管理的期望值。制度内生风险具体包括制度设计风险、资金筹集风险、基金管理风险和待遇给付风险。

1．制度设计风险

制度设计风险是指由于制度本身设计不合理，缺乏精算或精算有误，导致预期目标与实际结果间的负偏差。［6］78－82主要包括养老金替代率风险、个人账户计发系数风险、制度碎片化与衔接风险等。养老金替代率风险指养老金替代率较低或较高，替代率较低不能实现制度“保基本”，替代率较高又使财政负担过大导致制度不可持续。个人账户计发系数风险是指在制度设计时，由于无法预先精确预测到地区人口寿命，制度对个人领取养老金的计发系数设定过高或过低，导致新农保的个人账户无法实现自身的收支平衡的风险。制度碎片化与衔接风险指制度设计时，由于历史原因针对不同人群单独设立的诸多小制度，使新农保制度扩面和待遇确定上产生的不确定性。

2．资金筹集风险

资金筹集风险是指由于新农保资金筹集主体(包括政府、集体和个人)目前或未来在承担新农保补贴、补助和缴费方面能力或意愿的不确定性，而使制度无法负担相应的筹资责任，导致制度财务的不可持续性。与筹资主体相对应，资金筹集风险分为财政风险、集体筹资风险和个人筹资风险。财政风险指中央或者地方政府在当期或者将来，由于制度扩面、人口老龄化、各级政府间财政责任不明确等原因，而出现没有能力负担新农保政府补贴的风险。目前各地的新农保试点办法在地方财政补贴的规定上各不相同，［7］98－103在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定，各地各级财政风险也大相径庭，需要具体分析和评估。集体筹资风险主要指由于筹资意愿和筹资能力等方面的不确定导致集体对新农保的补助无法到位的风险。个人筹资风险指个人在当前或将来没有参保缴费的经济能力或意愿负担新农保缴费的风险。如由于经济环境的恶化或个人本身的劳动能力缺陷，收入水平较低，没有能力如期足额参保缴费;又或参保人的参保缴费意愿较低或不明确，［8］93－98造成新农保筹资来源不确定甚至是不可持续，这是新农保筹资是否具有可持续性的重要方面。

3．基金管理风险

基金管理风险是指在新农保活动中的基金收缴、支出、管理等内部环节中，由于腐败、运营操作风险的存在，导致新农保基金存在安全隐患，基金财务不可持续的风险。基金管理风险主要包括基金管理监督风险、基金保值增值风险。其中，基金管理监督风险指由于监管主体的责任不到位或者管理不善，导致基金被挤占、截留或挪用的风险。基金保值增值风险指由于不恰当的投资战略(比如现行较普遍的购买国家债券、存入商业银行等基金保值增值方式)、商业银行或经办机构存在的委托—风险或操作故障，导致的不利于基金投资运作，使新农保基金发生贬值的风险。新农保的县级统筹决定了新农保基金主要实行县级管理。但是县级管理的人才、技术和水平相对于国家或省级管理必然存在较大差距，同时新农保基金分散于各地，也导致了基金运营的规模不经济，且在当前的行政管理体制下，县级基金营运更易于受到当地行政力量的干预。［9］132－138

4．待遇给付风险

待遇给付风险指在待遇给付环节由于人为的冒领养老金、制度流程或技术因素引起的操作失误或道德风险，导致的基金意外损失或基金无法兑现养老金给付承诺的风险。待遇给付风险既是风险因素，可引发新农保的其他风险事故，比如由于待遇给付不到位，引发群体性事件，影响社会和谐，引起社会动荡不安，同时，它也属于新农保的风险事故之一，因为在新农保流程的其它各个环节的风险因素都可能导致给付出现问题，导致制度的不可持续。按照涉及的主体，待遇给付风险分为待遇领取方风险和待遇给付方风险。领取方风险主要指一些投保者通过各种作假的手段冒领或骗领新农保养老金，导致基金流失的风险。给付方风险主要指经办管理流程不规范、责任不明确、委托－风险或道德风险的存在，导致偿付能力不足或者给付低效等。以上制度内生风险均由新农保制度设计或运行中内在的不确定性引致，可通过设计合理的规则、程序或者风险分散方式来降低，因此属于风险分类中的“非系统风险”。

(二)制度外生风险

制度外生风险是指制度外在因素对制度目标实现过程中的影响和干扰，导致制度实际结果相对于预期目标的负偏离。新农保制度作为一项公共制度同样暴露于特定的复杂环境之中，受到外部环境诸如政治局势、宏观经济的走势、人口老龄化及自然资源环境和社会条件等影响。因此，新农保制度亦存在政治风险、经济风险、自然风险和社会风险等外生风险。

1．政治风险

政治风险是指社会政策的制定及执行由于缺乏明确、合理的目标定位和稳定、渐进的推进措施，导致制度随意性大而引起的风险。政治风险对新农保活动与绩效具有现实的和潜在的影响，既包括国家和政局的稳定状况、执政党和政府推行的基本方针和政策指向及其连续性和稳定性等因素，也包括政治体制改革的进程等方面。由于政策连续性往往因领导人政治热情及政治决策而受到干扰，或者战争、罢工或极端社会团体暴动等活动使制度不可持续;由于社会保障法制仍不完善、体系内部碎片化，以及政绩考核目标短期化［10］24－28，新农保的可持续发展可能因为某些政治举措而发生变化，甚至导致计划运营的中断。

2．经济风险

经济风险是指由于宏观经济环境的周期性变化，导致相关的经济参数和变量发生不确定性的扰动，而使新农保基金蒙受经济损失、政府财政入不敷出而无法实现基金平衡，使制度相对于预期目标的负偏离。在一个政治、经济制度成熟和稳定的国家，经济周期总是不可避免的。经济衰退时期进入劳动力市场和经济复苏时期进入劳动力市场的不同人群，在其他条件相同的情况下，如相同的终生工资、相同的工作年限，其退休金积累可能有天壤之别。［11］183－189因此，经济因素对新农保活动和绩效会产生更直接的影响。经济周期首先造成新农保养老基金的投资风险。基金在投资运营中，由于短期资产价值不足以弥补短期负债和非预期的资金外流，导致筹集资金和使用资金上的缺口，无力及时给付养老金的风险。尤其是实行基金完全积累的个人账户养老金，其规模需要进行专门的精算，规模过小，不足以发挥保障和激励作用，而规模过大，资金的筹资和保值压力较大。在存银行或购买国债情况下，由于通货膨胀发生贬值，或者将来一旦进入资本市场运营，可能面临各种金融风险，具体包括市场风险、流动性风险、利率风险等。

3．自然风险

自然风险主要指自然灾害的发生，比如地震、泥石流、暴风雨、洪水、干旱等重大风险，对当地新农保经办机构造成直接财产损失、使经办管理业务受到影响，同时自然灾害引发的大量遗属待遇支付，也会给新农保制度带来较重的给付风险。此外，重大的自然灾害引发的失业与次生灾害，也会给新农保制度的基金平衡带来较大压力。我国是世界上公认的地震、洪水、台风等各种自然灾害发生均比较频繁的国家，每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，①这使得财政在新农保制度上的给付能力受到负面影响，同时发生灾害地区的农村居民的新农保缴费能力也将大幅下降，新农保的筹资来源势必减少，另一方面，自然灾害引发的大量遗属待遇支付，又将给新农保制度带来较重的给付风险。

4．社会风险

社会风险是指新农保制度在社会系统环境因素(如体制转型、资金市场、通货膨胀、老龄化、腐败等)的影响和干扰下出现的风险。［12］13－16中国改革进入到一个利益全面调整的时期。30多年的改革开放使一部分人和地区先富起来，并形成了与此相关联的利益博弈格局，在此背景下，一方面固化的城乡差距对新农保实现国民基本福利均等化形成了制约，另一方面，公民社会的不健全，导致新农保在筹资来源上存在社会捐助等第三次分配较少的慈善确实使一部分人和一部分地区先富起来，与此相联系的利益博弈格局也初步形成，并且有进一步固化的趋势，这对新农保的改善民生和以国民收入导向的潜在理念充满了挑战。具体包括了城乡社保水平差距风险、慈善失灵风险、福利刚性风险、逆向选择与道德风险。

(三)制度外部效应风险

外部效应在经济学中指某个经济主体的活动所产生的影响不表现在他自身的成本和收益上，而是会给其他的经济主体带来好处或者坏处，分为正外部效应和负外部效应。新农保作为一项重要的社会经济行为，是转移支付、国民收入再分配的重要手段，这是外部效应的具体表现。而新农保的外部效应风险则指新农保制度对目标的负偏离的影响传递到外部环境，对社会系统造成的损失和不确定性，引起的社会不安定、劳动力供给短缺及对储蓄、消费等不利影响的可能性。制度外部效益风险包括经济、社会、政治等三方面。

1．经济方面

新农保同经济水平的关系，并不完全处于一种受制约的被动地位，作为一种重要的社会经济行为，是国民经济的重要组成部分和市场经济的基本要素，其发展变化必然直接或间接地影响生产发展。［13］145正如社会保障制度最初的设计是为了保障经济发展，经过百年来的发展，其经济保障功能仍为其基本功能。现代主流经济学派主要强调社会保障作为政府调节经济周期、促进经济发展的有效手段，其经济功能成为促进经济增长和经济发展的重要途径。新农保外部经济效应风险主要包括影响储蓄的风险、个人账户效率损失风险、再分配总效率损失风险等。其中，影响储蓄的风险指新农保通过影响个人决策进而影响经济运行中的资本积累的不确定性。个人账户效率损失风险指个人账户基金积累无法充分发挥其积极作用［14］679－687，甚至导致农村市场出现资源虹吸现象，导致本来资源匮乏、收益率不高的农村金融市场出现信贷萎缩、更加萧条的风险。再分配总效率损失风险指基础养老金无法实现根据各地迥异的经济情况进行补贴识别，对于经济发达地区，补贴边际效用很低，减少了社会保障应有的国民风险分担作用;对于较贫困地区，“多缴多得”容易产生“补富不补贫”的结果，甚至对于一些缴费困难但又不符合国家代缴保险费条件的农民，因无法缴费参保而得不到相应补贴，导致新农保制度出现收入再分配调节功能的失灵。

2．社会方面

新农保作为一项重要的社会公共政策，具有明显的社会性特征，对包括实现社会公平、保障公民权利等在内的社会各个方面都将产生影响，诸如农村人口的数量素质、农村家庭文化传统、社会发育程度、风俗习惯、农村居民生活水平、社会稳定状态等。可能引起的负面影响包括:捆绑模式对城镇化的负面影响、地区不平衡导致的社会冲突、加剧传统孝道缺失显性化、地方补贴“逆向”调节效应等。

3．政治方面

从西方社会保障制度的经济学谱系来看，合理的社会保障制度不能只从效率的角度来判断，它是一国的政治、经济、社会、历史、文化、传统等一系列因素综合决定的制度选择。社会保障在其产生之初就带有一定的政治色彩。由于中国地区之间、城乡之间的经济发展水平不平衡，导致社会阶层和社会群体快速分化，即使在农村人群内部，由于所处的经济地位和社会地位不同，农民对新农保制度的需求层次也不尽相同，这意味着新农保利益调整的复杂性，如何保证制度的公平性、均衡性、有效性和因地制宜，实际的调节效果存在着很大不确定性。一旦调整不当或者对政府处置方式不满，与人们“养老期望”不符，民众具有不满情绪，会群体上访、冲击政府、抗议、游行示威，由此引发社会秩序混乱或社会骚乱，当局迫于形势和社会舆论的压力，可能会对相关决策人进行罢免或更换，可能引起政局的不稳定，引发政治危机，直接威胁一国的政治安全。

新农保的制度风险以及制度外部效应风险是任何一项制度或公共政策都可能面临的，源于新农保活动面临的宏观环境的不确定性，一般与国家的宏观经济政策相关联，因而属于系统性风险，即著名的奈特不确定性导致的，这些不确定性不仅无法预测确切结果，而且结果的性质及发生的概率亦不能预测，因而很难在实践中实现准确衡量进行人为的有效调控。因此，遵循风险识别的关键性、有效性原则，新农保风险识别及防范应着重于新农保制度内生风险。在后续的研究中，将对以上识别出的新农保制度内生风险采用德尔菲专家预测法和AHP法进行进一步筛选，以确定新农保的关键风险，为下一步的新农保风险评估和防范提供依据。（本文作者：何晖 单位：湘潭大学公共管理学院）