小议事业单位养老保险制度的革新

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事业单位养老保险制度改革中政府责任的界定

1．事业单位养老保险制度改革的关键在于合理界定政府责任。政府介入养老保险制度可以弥补市场失灵、有效协调公平与效率的关系。基本养老保险制度作为一种公共产品，理应由政府为每位社会成员提供，而不论他们的社会状况和身份地位如何。从世界范围来看，各国政府在社会养老保险中的直接责任是无法推卸的。郑功成(2003)结合我国的实际，在总结我国养老保险制度变迁的基础上，认为建设我国新型养老保险制度，关键在于明确界定政府的责任［1］。杨方方(2004)总结了古今中外的社会保险实践经验，指出政府在社会保险中所负责任的合理界定是保持社会保险制度持续、健康发展的核心和基础。转型国家社会保险制度改革的核心内容即是对政府所负责任进行重大调整［2］。不管是20世纪80年代以来城镇职工养老保险制度改革，还是20世纪90年代至今的事业单位养老保险制度改革，其实质都是对社会养老保险制度中政府责任的重新界定和调整。目前我国事业单位养老保险制度正处在试点阶段，我们有必要对事业单位养老保险制度中政府责任进行合理的定位。

2．事业单位养老保险制度改革中政府承担责任的内容。政府在事业单位养老保险制度改革中具体承担政策、组织、财政和监管四个方面的职责。由于养老保险领域中存在市场失灵，诱致性制度变迁的主体资格缺位，对传统退休制度的路径依赖，决定了政府是制度变迁的主导者，担负着制度供给和组织实施的责任。其中，中央政府是制度的主导者和设计者，负责制定制度框架和推进策略，地方政府是制度变迁的主体和具体实施者。改革的具体目标就是要根据社会保障“公平、正义、共享”的理念，建立与企业职工养老保险相衔接、与机关工作人员养老保险制度相协调的事业单位养老保险制度，不断缩小不同制度、群体之间待遇差距，构建多层次的事业单位养老保险体系。改革应坚持三条原则，即坚持改革待遇不降低，新旧制度平稳过渡和政府妥善处理好转制成本的问题［3］。政府还承担着财政责任和监管责任。政府不仅作为筹资方对制度提供财政支持，而且作为责任人需要承担制度转制成本，妥善解决隐性债务和历史遗留问题。政府还担当着推动建立健全组织管理与监督机制，推动立法建设，创造适宜制度建设的社会环境等方方面面的重要职责。

3．政府在事业单位养老保险中的作用边界。政府承担事业单位养老保险责任具有有限性。政府不应该也没有能力承担全部的养老责任，这主要是因为“政府失灵”的存在。郑功成(2002)认为政府承担有限责任是一种“中间道路”式的选择。它既能够避免政府撒手不管所造成的社会公平的缺失，也能防止政府大包大揽所带来的政府负担过重［4］。陈树文(2003)指出，政府责任边界的上限应当定位在保障社会成员的基本生活需要，下限应该是与政府的财政负担能力相适应［5］。在养老保险制度发展的不同阶段中，政府责任的具体定位也有所不同。我国事业单位养老保险制度变迁正在经历从国家保障到社会保险的转变，制度转型的核心目标将与城镇职工养老保险制度并轨，制度转型后，政府在事业单位养老保险制度中的责任也将从“无所不包”朝着“有限”的方向发展，建立费用由政府、单位和个人责任共担机制。

事业单位养老保险制度改革中政府责任的缺失

1．公平性制度设计理念缺失。我国现行事业单位养老保险制度面临的困境主要来自于制度设计缺陷，而这些缺陷又源于设计理念。养老“双轨制”有悖社会公平，我国养老保险制度改革的主要目标就是要打破城乡、地区、身份和行业差别，实施全民共享的基本养老保险制度，充分体现社会保险风险共担、社会互助的理念。根据国外的实践与经验，机关事业单位同属于公职人员，一般而言，养老保险制度也是相对统一的［6］。目前的事业单位养老保险改革，是将机关与事业单位分开的，事业单位要参照企业职工养老保险方案进行改革，而公务员作为政策的制定者和改革的推动者依然是原有的离退休制度，游离于改革之外。虽然在一定程度上缓解了事业单位与企业职工养老保险待遇的差距，但同时又拉大了事业单位和机关人员的待遇差距，造成了新的社会不公。事业单位养老金与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，原本处于利益分配最大化的公务员群体，却在改革中毫发无伤，这显然违背了社会保障制度改革应当充分体现公平公正的价值取向，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题。

2．整体性制度设计的责任缺位。我国养老保险制度一开始就缺乏整体性制度设计，制度设计仍然沿用制度分割的思想。由于缺乏统筹全局的规划，试点方案自身存在诸多缺陷，使试点地区政策不统一和改革不平衡。制度在实施范围、缴费基数、缴费比例、计发办法与标准、管理体制等方面的不统一，增强了制度的“碎片化”，影响了养老保险制度一体化的改革进程。事业单位养老保险制度改革旨在解决企业和事业单位养老保险之间的分立问题，但同时又造成机关与企事业单位之间新的分立。半个多世纪公共政策的制定依然遵循着原有的惯性，即中央政府只是制定一个政策框架，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，省级政府另行拟定具体条款，自下而上经过试点逐步统一的渐进式改革路径，导致了各试点省份制度设计差距甚大，形成了“一地一策”，甚至“一地多策”，统筹层次起点过低进而增加了不同地区、不同人群的养老保险制度衔接的难度。严重阻碍了劳动力的自由流动和人们的不公平感，加大了养老保险制度的整合进程和管理成本。分类改革造成了新的群体分割。试点方案规定“这些城市在进行试点之前，必须先完成事业单位分类改革，确定具体适用的事业单位后才能进行养老保险制度改革”。改革后，承担行政职能的事业单位继续实行退休制度，从事生产经营活动的事业单位和公益类事业单位参加城镇职工养老保险。同时又为了照顾公益类事业单位养老金水平不降低，第一支柱基本养老金调整机制与城镇职工养老保险又有区别。为何要在不同的领域分别建立，最后制度再走向统一，何不一次建立统一的不分单位性质的养老保险制度呢［7］?经过分类改革后一分为三的制度造成了新的群体分割，不利于建立全国统一的基本养老保险制度。

3．第二层次职业年金建立过程中政府责任缺失。职业年金制度建立滞后。帕累托改进是指在不减少一方的福利，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。社会保障水平的一个基本特点就是具有“能上不能下”的福利刚性。事业单位养老保险改革也应该符合帕累托改进，在不降低待遇水平的基础上，促进我国养老保险制度调整。事业单位养老保险与企业并轨，第一层次的基本养老保险制度在缴费设计、待遇计发办法等方面与企业别无二致，改革之后，养老金水平待遇明显降低是不可避免的。第二层次职业年金制度又没有配套及时跟进，这引起了人们的不良预期和抵触情绪，造成改革进展缓慢的原因。《事业单位职业年金试行办法》的颁布滞后于《事业单位养老保险制度改革方案》三年，严重制约了事业单位养老保险改革的步伐。政府在职业年金制度建立过程中财政责任缺失。职业年金的资金来源是第二层次养老金建立的关键，而办法中规定所需费用由单位和工作人员个人共同负担。两个层次的养老金，单位最高缴费率达到了本单位上年度缴费工资基数的28%，个人最高缴费达到了上年度本人缴费工资基数的12%。单位缴费从何而来，通过财政拨款，还是由单位自行筹资?经过事业单位分类改革后，保留下来的事业单位都属于公益部门，如果由单位自行筹资势必影响其公益性。即使由财政拨款，事业单位养老保险待遇跟改革之前相比，还是略有下降的，事业单位养老金替代率达不到现在的80%以上，只有70%左右［8］。2008年的试点方案没有对“中人”(新制度实行前参加工作，尚未达到退休年龄的人员)的转制前工龄的职业年金补偿问题作出规定，那么，改革之后事业单位“中人”的退休待遇明显降低就在所难免。

4．解决转制成本责任缺位。事业单位养老保险选择与企业一致的统账结合模式，隐性债务很难避免。制度转轨成本源于向“老人”(新制度实行前已经退休人员)和“中人”兑现他们在退休制度下积累的全部养老金权益，这就增加了政府在养老金上的支出。对于“老人”和“中人”来说，在改革前并无养老金缴费的积累，需要由政府偿还由于制度转轨而产生的隐性债务。城镇职工养老保险改革所产生的巨大转制成本而引起的个人账户空账已是前车之鉴。由于政府背离当初对个人账户的承诺，“拆东墙补西墙”，逃避历史责任造成个人账户空账规模愈滚愈大，使企业职工养老保险制度面临严重的信誉危机。事业单位养老保险制度改革同样存在弥补制度转轨成本的问题，在新制度建设中政府财政没有形成稳定的投入机制，不确定的财政补贴是造成制度可持续发展的重大风险。

合理定位事业单位养老保险制度改革中政府责任的路径选择

1．以公平性价值理念推进事业单位养老制度改革。目前，世界各国公共部门养老金具有三化的共同特征，即均等化、个性化、社会化，其中，均等化是指公共部门与居民同享国民基本养老金［9］。进入21世纪以来，在席卷全球的养老金改革浪潮中，统一全国基本养老保险制度、强调个人责任、减轻政府财政负担已经成为大势所趋。就公务员而言，国外公务员养老保险制度改革呈现出将其纳入全国统一的基本养老保险制度，逐步由分立制度向统一制度转变［10］。众所周知，目前我国普遍而平等的国民养老保险制度(基本养老保险制度)尚未建立，处于城乡分割、群体分割、地区分割的状态。“公平、正义和共享”作为我国养老保险制度改革的基本理念，建立覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是我们改革的方向。机关事业单位应整体联动进行养老保险制度改革，如果将机关单位与事业单位分离，不仅有违历史公正，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题［11］。在全国统一的基本养老保险制度目标模式下，公务员与事业单位养老保险制度同步进行改革，实行机关、事业、企业、农民四种养老保险制度的联动。同时，事业单位的三种类别同步实行养老保险制度改革，避免分立模式下不同制度间的相互攀比。

2．以帕累托改进为原则优化制度的结构。一项制度能否顺利推行，不仅取决于制度本身是否合理，而且更取决于制度接受者的态度。实现事业单位养老保险与企业并轨，最大的阻力是人们普遍担心改革后养老金待遇的大幅“缩水”。事业单位养老保险制度改革应坚持帕累托改进原则，即在不降低事业单位养老金水平的基础上，促进养老金结构调整，建立强制性两层次的养老保险制度。第一层次为基本养老保险制度设计与企业保持基本一致，目标替代率与企业职工养老保险替代率保持一致;第二层次为强制性补充性养老保险制度，即职业年金制度，相当于企业年金制度，通过市场化投资运作机制来弥补改革后替代率下降的问题。第一层次养老金一步到位实现全国统筹，避免重蹈企业职工养老保险制度改革的“覆辙”。考虑到事业单位工作人员工资收入和工作关系比较稳定，并在全国范围内实行了统一的基本工资制度，按照统一的基本工资缴纳基本养老保险费并实行全国范围内统筹，不但具有可行性也具有必要性［3］。为了确保事业单位退休人员的待遇水平不降低，对不同时期退休人员区别对待，调整养老金的计发办法。既要照顾到“老人”的既得利益，又要解决好“中人”的养老金平衡问题，还要合理确定“新人”(新制度实行后参加工作的人员)的待遇水平。“老人”仍按原来的标准和办法支付基本养老金;为了避免“中人”养老金替代率下降，其养老金由基本养老金、职业年金和过渡性养老金构成，过渡性养老金与视同缴费年限挂钩，考虑到“中人”参加职业年金时间短，建立过渡性调节金进行补偿。

3．加快建立适合事业单位的职业年金制度。职业年金制度是建立多层次养老保险体系的客观需要，同时也是提高事业单位工作人员退休后生活水平的重要保证。建立强制性的职业年金制度，避免逆向选择问题的发生。目前我国企业年金和职业年金都是采取自愿型，企业年金还没有普遍建立起来一个主要原因就是非强制性，这也是造成目前企业和机关事业单位之间养老待遇差距过大的原因之一。另外，职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同负担，公益性事业单位不具备赢利性，大多无法承担单位应缴部分，为了保障养老金替代率不下降，改革之初，就应该同步建立强制性的职业年金。缴费模式选择上，职业年金应有别于企业年金的单位和个人双方筹资模式。事业单位的性质不同于企业单位，企业以追求利润最大化为目的，而事业单位主要从事非营利性公共服务，在对事业单位的有效分类基础上确定筹资模式，公务员和纯公益性事业单位采取政府和个人两方缴费模式，公益类事业单位采取政府、单位和个人三方缴费的模式，经营性事业单位则采取与企业相同缴费模式。给付模式选择上，采取给付确定型(DB型)和缴费确定型(DC型)相结合的模式。对于“新人”实行DC型，待遇水平取决于缴费年限的长短和缴费数量的多少，对于“中人”采取DB型和DC型相结合的模式，保障其利益不受损。管理模式可以仿效企业年金进行市场化投资运营，事业单位和职工作为委托人将本单位职业年金基金运作管理等事务委托给符合规定、具备资质的法人受托机构管理，政府和受益人负责对日常投资运营进行监管。

4．明确政府在事业单位养老保险改革中的财政责任。政府在事业单位养老保险改革中的财政责任主要包括:制度建设、制度运行和转制成本三个方面。政府作为制度变迁的主导者、责任人和事业单位工作人员的雇主，理应妥善解决历史遗留问题和改革成本。“中人”和“老人”的隐性债务由国家财政负责，对于“中人”的考虑和安排才是问题的关键所在，以视同缴费挂钩发放给过渡性养老金，不仅要体现在基本养老金保险中，也应该体现在职业年金制度中，按照转制前的工龄对职业年金进行补偿。此次改革务必吸取企业职工养老保险改革的教训，改革之初就做实个人账户，严格实行社会统筹和个人账户基金分账管理，避免改革成本由新制度承担。采取纵向消化与横向分摊相结合的办法消化制度转轨成本。隐性债务的承担并非即时的，由于养老金支付的长期性，可以在一定时期内对隐性债务进行合理的分摊和消化，建立支出预算制度和财政专户，明确各级政府财政在偿还转制成本中的比例。政府不仅应当划清历史责任和现实责任，而且应明确各级政府的财政责任。根据债务产生原因相对应和与财权与事权相统一的原则，确定中央政府和地方政府在制度改革中的财政责任。另外，探索开征社会保障税、发行长期的特别国债、减持国有股等为我国养老保险提供稳定的资金来源，还可通过逐步提高退休年龄等办法削减养老保险隐性债务规模。（本文作者：李长远 单位：甘肃政法学院公共管理学院）