我国乡镇基本养老保险制度探析

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作为发展中的人口大国，我国已开始步入老年型国家。为了适应我国不断变化的实际人口结构，需要完善我国现有的养老保险制度。近年来，我国养老保险的覆盖面一直在增加，其中包括有农民工、城镇企业职工以及城乡社会养老保险制度基本建立，尤其是新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险制度的逐步建立健全。都在一定程度上说明我国养老保险制度的发展和进步，但现阶段人口结构的变化、经济的发展都给我国旧的养老保险制度带来了挑战，并且现行的养老保险制度也还存在一定的问题，需要我们针对养老保险的发展现状和问题进行分析并提出解决办法。

一、老保险制度现状

1.养老保险覆盖范围

截至2014年底，我国职工以及城乡居民基本养老保险的参保人数为8.42亿，2.29亿人领取基本养老金。基本养老保险覆盖率为80%左右。截止2014年底，城镇职工基本养老保险参保人数为34124万人，比2013年底增加1906万人，增长幅度为5.9%；比2009年底增加10574万人，年平均增长率为7.7%。并且企业退休人员基本养老金待遇提高，并且全部按时足额发放。2014全年城镇职工基本养老保险基金总收入25310亿元，比2013年增长11.6%，其中征缴收入达20434亿元，相比上年增长9.7%。财政补贴养老保险基金3548亿元。全年基金支出21755亿元，相比上年增长了17.8%。城镇职工基本养老保险基金累计结存31800亿元。

2.养老保险资金筹集

现在全球主要的国家采取的养老保险基金筹集模式有：现收现付制筹集模式，部分基金累计模式，完全基金累积制度模式。我国实行部分基金累计模式即“名义账户统账结合”部分积累制，此模式特点是企业和职工个人缴纳的养老金一部分计入社会统筹账户，一部分计入职工个人账户，个人账户只是记载缴费情况。两个账户的资金由政府统一管理。个人养老金支付由两部分组成，基础养老金和个人账户养老金，分别依据公平与效率并重的原则制定给付标准和依据个人缴费总额分月平均发放，两个账户的资金收入用来支付当年的支出。

二、我国养老保险制度弊端

1.覆盖面窄

虽然全国各地劳动保障部门大力开展扩大养老保险覆盖面工作，取得了积极进展和成效。但距离实现对各种经济形式及全覆盖目标还有相当大的差距，认识不到位，政策不完善等多因素在不同程度上阻碍了覆盖面的扩大。也使劳动和社会保障部门的工作举步维艰。这不仅损害了劳动者的合法保险权益，也更是影响了建立全国统一的社会保险制度的进程。应当尽快研究和制定相应的对策，使养老保险扩大覆盖面在较短时间内有突破性进展。

2.“碎片化”严重

由于我国特殊的历史和现实原因，在不断扩大养老保险制度覆盖面的过程中，按照参保主体的不同，我国逐渐形成了新型农村养老保险、事业单位养老保险、企业职工养老保险、城镇居民养老保险几大主体构成的养老保障体系。并且还存在一类没有真正意义养老保险制度，享受离退休制度的公务员人群。不同主体之间的筹资机制、制度模式、计发条件、待遇标准也不尽相同。不同的主体被分散在不同的养老保险制度中，替代率相距悬殊，不同主体中男女的退休年龄也各不相同，进而影响其缴费年限以及最终的待遇领取，我国基本养老保险制度“碎片化”趋势严重。

3.资金筹集渠道单一

社会养老保险基金主要是采用政府、集体和个人三方共同承担的筹集机制，一定程度上限制了基金的筹集渠道。而采取的这种筹集基金机制会出现融资速度缓慢，融资量较小且政府财政负担加重的特点。然而政府财政资金有限，集体出资困难，个人缴费有限，阻碍了社会养老保险新的筹集基金渠道的拓展。社会养老保险基金筹集渠道狭窄，资金有限是不利于养老保险制度的建立和完善的重要原因。

4.制度缺乏有效性

我国的现在仍然实行个人账户基金和社会统筹基金的混合运行的模式，这样直接导致统筹部分基金完全透支了个人账户里的资金，从而并没有真正意义上形成基金积累。这使得我国的改革陷入窘境，具体来说，是三方面问题，一是统筹基金透支了个人账户，这导致了个人账户空账运行，只是作为一种基本记账的手法，无法实现基金的积累。其二，这两个账户的合并运行会造成管理上的混乱，加大管理难度。其三，采用这种混合模式的目的是实现从原有现收现付制度向部分积累制度的转变，但个人账户成为空账，又回到原有的现收现付制，没有起到实质性的作用。

5.养老金的运营及管理不合理

我国养老基金投资渠道狭窄，长时间以来，我国社会养老保险基金的主要增值手段是委托贷款、投资银行存款、购买国债、财政补贴收入，只有少量基金参与股票或其他直接投资。而这样会导致增值量小，并且由于管理不够规范，管理费用以及投资的损失过高，很难确切地保证养老基金的增值。

(1)相关体制不顺，在养老保险方面，我国缺乏严格具体且有效的法律规定，个人没有选择有效管理的基金方式的权利，并且企业也不可能寻找到良好的养老保险基金资产管理，所有的养老保险基金由政府机构管理，基金完全掌握在政府手中，由政府自定政策，自行提取，自行支付，就算是投资股票，也是由政府操作控制，缺乏灵活性。

(2)缺乏规范的管理体系，我国出现了占用挪用养老基金情况严重，从上世纪90年代以来，地方政府擅自动用养老保险基金情况频频出现。这是由于管理制度规范性的缺失造成的。

6.相关立法滞后

我国养老保险制度非正规化，并且存在立法层次低、缺乏必要的法律责任制度、相关法律实施机制薄弱，制度实施不彻底全面等问题。具体来说我国的社会保障监督机构没有和相关的管理机构严格划分开来，处于“浑水”职责不清晰的状态中；同时还缺乏对欠缴社保费等违规行为的行为的管理处罚，少数地区存在拖欠退休人员养老金的问题，都阻碍了我国养老保险制度的健康发展。

三、关于我国养老保险改革建议

1.扩大养老保险覆盖面

目前我国社会养老保险覆盖面窄，极大地制约养老保险制度的社会保障功能的发挥，导致影响社会公平，限制了劳动力的正常流动。发展社会主义市场经济促进劳动力资源有效配置，提高人民的生活质量都在客观上要求扩大社会养老保险的覆盖面，这是当前养老保险改革的重点任务和重点方向。然而扩大社会养老保险覆盖面仍然面临着许多问题和障碍，养老保险制度的宏观环境并不理想，各种不同的养老保险关系复杂，主体保险意识淡漠，不同类型的群体人员所面临的具体不同问题等。因此扩大覆盖面的工作不可能一蹴而就，这需要切实解决以上提出的各种问题。积极寻求筹资渠道，一是可以通过宏观手段调整财政支出结构，使养老金的覆盖面更加合理；二是切实实行税收优惠，让百姓感受到实在，如加大税收优惠力度和严格税收监管措施；三是通过分割国有资产，将国有资产分散化处理，来合理地筹集资金。

2.社会统筹与个人账户实行分账管理

调动力量使社会统筹与个人账户相结合形成的“大水池”。现在各地的养老金账户并不统一，所以无法发挥互济功能。从全国的总账上看，养老金可用资金是有余额的，但现实是由于人口老龄化到来的比较早，出现了很多年的基本养老金缺口。当前应该将这些分散的“储水池”组合成为一个全社会共同统筹的“大水库”，这样就促进了其互济的功能升级，也会让相应的资源配置更加合理。

3.建立并完善农村养老保险体系

我国是社会主义国家，但是由于历史问题，农村地区的问题仍然存在，农民收入的地区差异、人口老龄化趋势不同、城市化进程以及人口流动性等多方面因素决定了我国的农村养老保险必须是一个多元化的养老保障体系。并且通过进一步加大宣传力度，在全区形成开展农保工作的大气侯。以文化大院为载体，开展多种形式的宣传教育活动，向农民宣传讲解农村社会养老保险试行办法的内容，使农村地区老百姓接受这样的制度，加大政府对农村地区的养老保险的补贴力度。真正意义上建立起综合的养老制度体系，并以纳费型制度、个人储蓄和商业养老保险为重要组成部分，并考虑在较远期的未来分类、分步与城镇养老保险体系接轨。

4.养老基金进入资本市场

养老保险基金可以通过进入资本市场，与资本市场互动来达到双赢，养老金进入股市也一直是大势所趋，明年将会全面实行。一方面，资本市场可以提供给养老保险基金较高收益来保值增值，再者资本市场上可以选择投资的金融工具丰富，这为养老基金进行分散投资，获得多元化的投资环境创造了有利的条件。另一方面，养老保险基金的进入，可以给资本市场带来雄厚实力的资金，灌输血液，推动资本市场的活跃。养老金是由政府操作投资的，可以作为示范，平衡整个市场的投资理性，也有利于资本市场的健康发展。但是进入资本市场也要保证自己的安全，既要提高基金投资收益率，又要减低风险来实现最终的保值增值。风险系数又较低，同时投资盈利性好，收益稳定的基础设施建设，，可以不动产抵押以及固定资产等等多种方式，拓展安全性高、盈利稳定、流动性强等特点的投资渠道，是长效保值增值机制最佳办法。

5.打造成熟的养老金管理模式

可以通过实施管理机构的有限准入原则，达到适度竞争。通过政府搭建的平台，允许有良好的养老金资产管理经验的合格正规机构，如基金公司等来参与投资运营，实现养老金成本更低、运营服务更好、效率更高的目标。严格采取有限的准入机制，切忌过度放松，造成养老金的不安全流动。同时加强对相关机构的监督。另一方面还应该要拓宽养老金投资范围，支持养老金资产参与优质的基础设施，未上市的有潜力的公司股权等方面的投资，合理把握配置比例，合理科学高效地管理养老基金。

6.加强养老保险制度立法与监管

我国作为发展迅速的人口大国，养老保险作为社会福利保障关乎到广大人民的切身利益，并且具有经营管理的期限长的特点，因此应当完善三个层次的立法，养老保险的管理办法、社会保险保障法等，规范投资行为，加强资金管理，明确经办机构，加大对相应违规行为的惩罚力度，建立起一整套科学严格的监管标准，促进养老保险制度体系的发展和完善，使养老保险真正成为一项让老百姓满意的社会保障福利。

7.充分理解多层次体系的重要性

我国国情复杂，人口众多，人口层次悬殊，多层次体系的构建不仅有利于养老保险的健康科学发展，而且具有较高的效率，能够更加有效而精确地定位细分，更好地满足社会不同人群需求，我国城乡体制不同，收入等方面差距较大，这也决定了当下需要建立并完善多层次的养老保险体系，努力促进商业养老保险的发展与扩大基本养老保险覆盖面二者相结合，达到合理的养老替代比例。另一方面，还应该提高养老统筹层次，提高养老保险资金的统筹层次。以确保其相关工作的规范化进行。社会养老保险的顺利推进取决于地方政府财政调控的水平与能力以及管理机构统筹协调的能力，政府应该要引导商业保险机构合理运用其服务等技术优势，作为养老保险的重要组成部分，积极服务于养老保险制度体系各个层面，来实现养老保险的健康运行。养老保险作为我国现代社会重要的社会保障制度，肩着重要的社会责任。但我国国情复杂，人口众多。导致改革之路面临极大的挑战，认识到存在的缺陷，并积极探求合理的完善的制度，有效地推广和运用，我国的养老保险制度将会有飞跃性的完善和发展。

作者：吴亚琪 张卓宇 单位：北京联合大学管理学院