地方政府的债务预算管理展望

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摘要：我国地方政府长期缺乏举债权，预算管理制度缺失，2014年新《预算法》修订后举债权放开，地方政府预算管理自然成为现阶段的制度建设内容，制度分析与改革演进方向具有更大的探讨空间。通过梳理我国债务预算管理历史和现状、分析地方政府债务整顿思路，文章建议省级政府层面可进一步将限额管理转为余额管理；统合政府预算，将一般债券与专项债券统一管理；将债务预算独立模块，设立中长期资本性支出及债务偿付规划；在余额管理基础上设置地方政府债务天花板；以债务预算为基石，实现地方政府债务风险跟踪与预警。

关键词：地方政府债务；预算管理制度；余额管理

一、引言

2014年新《预算法》修订后，地方政府债务管理制度的构建与完善要求迫切。参照国际经验，地方政府债务的预算管理制度构建是地方政府债务管理有效运转的基础性制度。学者们将债务管理模式大致划分为市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理等四种模式，各国实践中多采用一种模式或几种模式组合。其中，规则管理模式应用具有普遍性，各国通常利用相关法律法规约束地方政府举债行为。常见的规则管理指标包括：地方财政赤字上限（如奥地利、西班牙等）、地方政府偿债指标上限（如日本、巴西等）、地方政府债务余额上限（如匈牙利等）。大部分学者支持该种管理模式，因其规则明确、对地方政府债务操作的机动性较小，能有效制约地方政府由于预算软约束等问题引致的财政扩张。而该管理模式有效实施的制度基础在于相对明晰的政府债务预算管理制度。我国地方政府在原有制度框架下，长期缺乏举债权，预算管理制度缺失。新《预算法》修订后地方政府举债权放开，地方政府债务预算管理也自然成为现阶段的制度建设内容，制度的分析与改革演进方向具有更大的探讨空间。在2014年之前，地方政府债务的研讨热点在于《预算法》是否放开地方政府的举债权限。此外，学者还对地方政府债务的预算管理模式展开论述，如李俊生（2011）建议采用“中央直接控制与市场约束相结合”的管理模式，并提出要限定债务发行规模，樊丽明等（2006）、李燕（2009）对地方政府债务预算单独设立进行探讨。马海涛等（2014）指出，我国地方政府债务预算存在“三种模式”可供选择，即公共预算模式、附属预算模式和复式预算模式，并提出未来的预算管理模式应向复式预算模式推进。李贞等（2017）指出地方政府债务预算管理应注意区分直接债务与或有债务。

二、我国地方政府债务预算管理历史与现状

1.《预算法》修订前的地方政府债务预算管理实践。2014年《预算法》修正前，地方政府不能举债，只能通过融资平台、事业单位进行间接举债，债务不纳入政府预算，预算管理无从谈起。该种举债模式造成地方政府债务管理将局限在本级政府层面，上级政府对下级政府的举债行为信息掌握程度低，管理能力较弱。但该阶段部分地方政府开始自主探索地方政府债务预算管理。从实践上看，该阶段地方政府债务预算管理呈现出两个特征：一是部分地方试点推行，如浙江省、河南省焦作市、山东省青岛市都进行过相关实践；二是地方政府债务预算管理的范围及程度有限，如青岛市在地方政府性债务预算管理中，对事业单位的债务实行备案制，并不纳入政府债务预算编制，又如浙江省推行的地方政府性债务管理主要聚焦于债务举借及偿付计划，并非严格意义的预算管理。2.《预算法》修订后的地方政府债务预算管理制度安排。现阶段地方政府债务预算管理主要呈现三大特征：一是实行限额管理；二是实行一般债务与专项债务的分类管理，三是举债权限下放到省级。地方政府债务预算实行限额管理，是应对当前地方政府债务整顿与改革转型的客观需要，具有一定合理性。其一，地方政府大量历史债务通过融资平台或事业单位等形成，属于隐性债务以及担保等方式形成的或有债务，在债务整顿时期，存量债务的清理甄别化解需要一定缓冲期，限额管理有助于尽快控制地方政府债务增量，加快地方政府债务改革进程。其二，地方政府债务风险管控从某种意义上是对地方政府信用预期的管控，由于地方政府存量债务短期内偿付集中，部分地区流动性偿债风险突出，余额管理可能影响市场对政府债务风险的预期，不利于地方政府后续举债行为。特别是债务整顿期间的置换债发行，信用预期下降的直接后果是置换债券利率的上升与债务融资成本的提高，甚至影响债务置换的总体进程。其三，我国正处于“三期叠加”、经济转型的阵痛期，前期强刺激政策造成社会杠杆率过高，国企债务风险防范任务艰巨。依靠庞大的国有资产支撑，地方政府债务信用风险相对可控，甚至通过债务整顿还将有加杠杆的空间。在债务整顿前突出地方政府债务的流动性风险，并不利于后续金融资源的调配。地方政府债务分类管理的制度设计，则更多是基于现行预算体制下的操作便利。通过2016年出台的《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》与2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见》对比，《意见》设计了一般债务与分类债务分类管理思路，从用途上看一般债务用于没有收益的公益性资本支出，专项债务用于有一定收益的公益性资本支出。但根据《办法》规定，一般债务收入与专项债务收入用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，但两类债务收入投向的公益性资本支出有何区别，《办法》并未明确界定。从债务本息偿付来源看，两类债务分别来源于一般公共预算与政府性基金预算两本预算，但专项债务偿付来源于政府性基金收入更多基于历史惯性，《办法》未对专项债务与基金收入、专项收入做出明确对应。

三、地方政府债务整顿思路及进展

理解我国地方政府债务预算制度安排，不能脱离现阶段地方政府债务治理的现实环境。当前地方政府举债由隐性间接举债转向以地方政府债券为主的显性直接举债。通常该类制度转型一般存在两种思路：一种是如同我国社保转型期间采用的类似于“老人老办法，新人新办法”的转型思路，存量债务由政府接收并负责按期偿付本息，新增债务则严格按照公开发行地方政府债券的形式，存量债务与增量债务分开管理，逐渐消化历史存量债务；另一种则是在转型期间对存量债务进行债务整顿，通过债务置换及其他方式，将存量债务短时间内转变为地方政府债券形式。两种思路各有利弊，思路一属于渐进式转型，改革引发的震动较小，但容易形成历史的糊涂账，地方政府可能存在隐瞒债务规模等暗箱操作。思路二在转型期进行大范围的债务整顿，短期改革压力大，矛盾集中爆发，但改革更为彻底。本轮地方政府债务治理选择的是第二种思路，该选择与当前地方政府存量债务特征有关。地方政府债务规模在2009年、2012年分别出现了短期的激增并维持在较高债务水平，债务形成时间密集，地方政府负债压力激增。同时，由于我国地方政府存量债务多通过融资平台、事业单位举借，债务信息公开性极差，中央政府难以统筹规划，各省及市县级政府缺乏协调，同时期举借的债务期限相似性较高，债务期限结构错配导致本已激增的负债压力进一步转变为偿债压力，债务风险存在集中爆发的可能性。此外，由于既往禁止地方政府公开发行债券融资，政府融资成本较高，债务置换也将发挥降低融资成本的作用。当前地方政府债务风险的化解具有应急特征，转型期间债务整顿主要针对存量债务。由于政府存量债务规模过大，债务整顿需要分批次有序进行。2014年地方政府被赋予举债权，2015年开始在公开市场发行地方政府债券。债券按用途可大致分为新增债与置换债，置换债主要用于置换当期及以前到期的政府存量债务。根据审计系统公布的2013年6月底未来偿债情况看，2013年~2016年是地方政府的偿债高峰，因此2015年开始发行地方政府置换债置换当期债务。而结合本阶段债务置换采用中央统筹分批次置换的方式，地方政府债务预算采用限额管理能够满足当前的工作需要，更具有可操作性。从置换债券总额与应偿债总额数据对照看，2015年~2016年间置换债券基本完成了2016年底前到期应偿还债务的置换，部分省份应开始置换2017年及以后到期的高息债务，地方政府置换债发行总额已达到2013年6月底公布的存量债务的70%以上，按照该置换进度，可预期本轮债务整顿将在2018年以前收尾。由于现阶段地方政府债务形式较为单一，主要为地方政府债券，在债务置换完成后，通过地方政府债券信息基本可以推断省级地方政府的债务余额及债务偿付情况。从该角度也将倒逼地方政府债务预算由限额管理转向余额管理。

四、地方政府债务预算管理制度展望

纳入预算管理是地方政府债务管控机制的核心，目前地方政府债务预算管理已较好迈出第一步，相关工作有序开展，但债务预算管理后续改革方向及具体制度还有进一步探索空间。1.省级政府层面可进一步将限额管理转为余额管理。根据前文分析，我国当前实行的地方政府债务限额管理是配合地方政府债务整顿的制度安排，具有合理性。但从长期看，地方政府债务限额管理是对地方政府债务流量的控制，延续的是预算收付实现制的思路，不能完全适应预算权责发生制的构建。限额管理制度不利于地方政府对债务规模及偿付期限结构的安排，也不利于人大及公众了解政府债务总量及收支安排。此外，由于现阶段地方政府债务形式较为单一，主要为地方政府债券，在债务置换完成后，通过地方政府债券信息基本可以推断省级地方政府的债务余额及债务偿付情况，从该角度也将倒逼地方政府债务预算由限额管理转向余额管理。因此，从长期看，省级政府层面的地方政府债务预算管理可以考虑转变为余额管理模式。2.统合政府预算，将一般债券与专项债券统一管理。当前地方政府一般债务与债券债务分类管理模式，更多是基于制度惯性，停留在债务举借与偿付的制度性分割，理论依据支撑薄弱。从长期看，现行一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算还存在定位不清晰，四本预算间缺乏统筹协调等问题，在预算进一步改革中四本预算的统筹协调机制加强是改革必然趋势。因此，一般债务与专项债务的统筹，也是四本预算统筹管理的应有之义。3.将债务预算独立模块，设立中长期资本性支出及债务偿付规划。建议对地方政府债务进行独立管理，可以单独设立一本预算反映地方政府债务举债及偿付安排，也可以在现行预算中设立独立模块进行信息统合。对地方政府债务预算的独立分账，主要是基于如下考量：其一，在预算资金管理用途看，地方政府债务资金将限定于公益性资本支出，有别于政府预算管理中大量经常性支出，两种资金用途差异明显的资金统筹在一本账目上，并不利于观察经常性收支与资本性收支的特点。现行预算中将两类资金用途统合在一本账簿上反映是延续了政府预算收付实现制的传统，该模式的优势在于管控了政府的资金流量，但对政府资金投向、资金筹措使用产生的权责关系等信息反映较差。传统的收付实现制必然要过渡到权责发生制这种预算管理模式，相对应的，资本性收支与经营性收支的分立也是权责发生制转型下的重要举措之一。其二，在预算管理的资金周期看，地方政府债务投向偏重于资本性支出，资金使用周期长，而在收付实现制下的预算账目中难以反映地方政府债务资金使用周期情况，对于长期投放的资金管理，将其流量与一般预算中的经常性收支统一展现并未有太多价值，反而隐藏了地方政府债务投向、投资期限安排、未来偿付方案等涉及资金周转全流程的信息。从现行预算科目看，债务预算反映的都是地方政府债务当年流量信息，仅对流量信息的公示并不能反映地方政府债务资金长期周转使用的情况，因此将地方政府债务预算独立编制，根据中长期资本性支出及债务偿付规划3-5年的中期预算，说明各年度的债务偿付安排、地方政府债务投资项目资金周转安排，采用权责发生制编制地方政府债务预算，具有重要意义。4.在余额管理基础上设置地方政府债务天花板。参考国际经验，各国对地方政府债务通常实行余额管理，对地方政府规模设置指标上限。常用的规模指标有负债率（债务余额/GDP）以及债务率（债务余额/政府综合财力），例如欧盟《马斯特里赫特条约》将负债率风险参考值设定为60%，国际货币基金组织将债务率风险参考值设定为90%~150%。就我国而言，当前地方政府债务实行的限额管理局限了债务规模上限的控制，虽然目前地方政府预算对地方政府债务余额有所公示，但限额管理机制弱化了债务规模上限的控制。限额管理下地方政府当年举债额度由国务院确定，并报全国人大或其常委会批准，国务院在考虑各省、自治区及直辖市年度举债额度时，应该已经将地方政府债务规模考虑在内，但这种债务举债额度的确定过程并未纳入预算管理环节。当转为余额管理后，地方政府举债将受到债务余额规模的制约，年度举债额度确定纳入预算管理。假定推行地方政府债务余额管理，地方政府债务规模指标上限的确定需要注意国际经验的适用性问题。其一，应该注意区分债务指标的统计范围，从国际经验看，既有地方政府债务规模指标，也有衡量主权债务规模的指标。其二，不同的债务指标统计范畴，其内涵也有所不同，以美国地方政府债务为例，地方政府债务投向要求为资本性支出，而以欧盟《马斯特里赫特条约》的相关指标水平为例，债务指标主要衡量主权债务水平，债务投向既包括资本性支出，也涵盖了欧洲国家为支撑高社会福利的经常性支出，因此，该条约负债率60%的风险标准对于我国地方债务的适用性存在商榷。我国地方政府债务投向主要为公益性资本支出，在债务指标风险标准的确定上，既要参考国际经验，也要考虑指标统计范畴的适用性。5.以债务预算为基石，实现地方政府债务风险跟踪与预警。地方政府债务流动性风险与信用风险是地方政府风险衡量的两个主要方面。信用风险指标主要对地方政府的偿债能力进行风险提示，在政府过度举债时将成为债务风险的主要指标。地方政府债务流动性风险则主要考察地方政府偿债规划的安全程度，在地方政府具有较好偿债能力，具有充足的可抵债资产与较好的融资能力前提下，政府债务依然存在流动性风险，债务期限结构不合理，债务集中到期导致短期偿付困难，或者政府受经济周期波动的影响导致财政收入增速下降或总量下降，都可能造成流动性风险。地方政府债务风险评测的预警标准确定应该基于如下考虑：一是预警标准要符合国内现状，标准确定可以起到风险预警的作用；二是预警标准要考量国际惯例，主要国家的债务风险预警实质上对公众债务风险的预期形成了锚定效应；三是预警标准的制定与公布应考量国内地方政府债务风险环境，以当前地方政府债务情况为例，目前地方政府债务流动性风险依然存在，制定过于谨慎的风险预警标准或盲目公布预警标准，都可能加剧公众对地方政府债务风险的恐慌，从而加剧地方政府债务风险。建议利用债务余额增长率、借债率、债务依存度、外债率等指标，供债务风险评价参考。

参考文献：

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[2]樊丽明，黄春蕾．中国地方政府债务权责划分：实践探索与改革建议[J].中央财经大学学报，2006，（8）：1-5．

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[4]马海涛，崔运政.地方政府债务纳入预算管理研究[J].当代财经，2014，（6）：23-31．

[5]李贞，张文静，张宏洋.我国地方政府性债务的预算管理研究[J].地方财政研究，2017，（8）：66-72．

[6]王银梅，陈志勇.地方政府性债务预算管理研究[J].经济研究参考，2016，（32）：29-40．

[7]李贞，张文静，张宏洋.我国地方政府性债务的预算管理研究[J].地方财政研究，2017，（8）：66-72.

作者:王婕 孟凡达 单位:中国人民大学财政金融学院