预算精细化监管状况与对策

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本文作者：王卫兵 单位：南通航运职业技术学院

在编制“一上”预算时，高校的招生情况尚不清楚，财政拨款生均标准尚未明确，再加上学生欠费情况较严重，使得高校在编制支出预算特别是项目预算时，不清楚全年能实现多少收入，往往是通过粗略的估计来编制，这种估计往往是不准确、不科学的。到财政部门下达“一下”预算控制数时，高校才清楚全年的预算收入总数，高校在编制“二上”预算时，由于许多经费指标已经限定，不好更改，所以高校一般只草草修改一下支出预算指标就完成“二上”预算。

为了体现上级各相关部门对教育的重视和对各自分管项目的关注，高校每年要接受形形式式的检查评比，如党建、助学金、军训、体育、思政、纪检、就业、化债等等项目考核检查，这些考核检查评比都要求高校确保各自项目经费到位，要在预算中体现。高校如果都按照规定资金到位，势必影响到学校正常经费的预算安排，造成高校预算编制左右为难。

目前，一些高校存在“两本预算”，一本是上报主管部门和财政部门的“对上”预算，一本是根据学校实际运行需要编制的“对下”预算。在编制“对上”预算时由于存在很多不确定性因素，影响了预算的科学性和精细度，高校执行起来较困难，因此一般高校都会再根据学校实际运行需要编制一份校内预算（“对下”预算）。由于“对下”预算没有能根据“对上”预来编制，因此“对上”预算和“对下”预算除了在收支总额上一致外，在明细费用分配上则很难做到两者一致。

高校的预算应是以高校的发展战略为导向，以高校的价值取向为出发点，结合高校的现状编制出来的。但目前，许多高校的预算编制脱离高校发展的需要，如资金盲目投入，不切合实际需求；家底不清，重复投资；互相攀比，片面追求高、精、尖等现象，造成严重的资源浪费，影响预算的科学化和精细化。

目前高校预算编制方法主要是“零基预算法”或“基数预算法”。相比较两种预算编制方法都有它的优缺点。“基数预算法”相对操作简单，是根据本年度收入情况和上年度费用支出情况来确定本年度的费用额度，上年度费用支出比较紧张的本年度会适当增加，上年度费用相对宽松的，本年度费用保持不变或减少；缺点是会引导许多部门超支费用，以便下年度争取更多资金，造成资金的浪费。“零基预算法”要求高校基层预算单位根据学校运行发展的需要，申报项目资金，财务部门汇总审核，经校（院）长办公会议或预算委员会审议通过后实施，这种方法相对“基数预算法”每一项目的资金需求为准来编制预算，不受以前年度支出影响，但也会造成各预算单位在申报预算项目时，随意增加费用项目，夸大资金需求量，由财务部门去审核，如果财务部门审核不严，就会造成资金盲目占用。[2]

由于预算编制的科学性和精细度不够，造成预算执行过程中的随意性较大，财务部门也想控制预算执行，严肃预算纪律，但一般情况下力不从心，许多未列入预算的费用都是在校（院）长的允许下发生的，到支付费用时都已既成事实，必须支付，这就会造成预算执行变动较大，预算和决算差距较大。

在预算执行过程中，由于手段和认识上的不足，形成预算信息孤岛，数据不共享。学校领导层和各职能部门及系部不了解预算执行情况，财务处也不清楚将要发生那些费用，发生的费用不知从那个预算项目支付，无法及时安排资金。由于信息无法及时沟通，极易造成实际费用支出偏离预算，预算成了摆设。

由于预算的严肃性得不到重视，更谈不上预算执行的监督和考核。目前许多高校预算的监督只是通过财务审核来实现，财务部门的压力非常大，往往监督流于形式。由于监督不力，对预算执行情况的评价就无从谈起，给人的印象是预算执行好坏一个样，就会造成预算编制、执行、监督的恶性循环。

目前各级财政部门在编制预算时，先编制预算年度的财政收入总额，然后计算教育经费投入总额，最后计算高校生均财政拨款标准，由各高校编制预算，最后经人代会通过后实施。这种方法有它的规律可循，理论上可行，但是相对于高校这一特殊的预算编制群体，由于生均财政拨款标准出台较晚，变动较大，出台时间与预算编制时间不吻合，影响预算编制的准确性。笔者认为，财政部门可以提前出台高校生均财政拨款标准，在编制“一上”预算时就确定，便于高校准确安排收入支出。

虽然财政部门在预算编制时只对助学金和高校化债资金等少数项目有指标控制，但是教育行政主管部门及其他上级部门每年有许多检查评比考核，这些检查评比首先一条每个项目每年要有一定的资金投入。要都满足这些投入的要求，必定要影响高校其他经费的安排，而这些投入能有多少效益值得怀疑。笔者认为，每年的检查评比考核保障高校平稳健康和谐发展发挥了一定的作用，但是在检查评比考核时应注重对项目实施情况进行考核，不应过分追求项目资金的高投入。如助学金支出，事业收入总额的6%用于贫困生资助还是若干年前的规定，当时是贫困生资助资金的主要来源，而目前另外还有国家助学金、奖学金、励志奖学金、社会资金的资助等，所有资助经费总额数量相当可观，教育主管部门应更多关注各高校贫困生资助是否到位，是否解决了贫困生的学习、生活困难，而不应过多地关注资助资金的来源渠道问题。

高校预算科学化精细化不是一朝一日就能达到的，是通过多年预算的逐步细化达到最终的预算管理精细化。通过对多年的数据累计分析，找出每项收入支出发生的规律和趋势，结合学校现状，测算出预算项目收支数额。另外，由于高校财力有限，并不能在一年内满足所有开支需求，必须要对支出进行分类，保障学校稳定和运行的必要支出必须确保，如人员经费支出、水费、电费、利息支出等；维持学校教学科研任务开展的消耗性支出，要在满足基本需求的基础上严格控制开支规模，如办公费、差旅费、招待费、出国费等；关系到学校后续发展和提高学校教育教学水平的支出，要综合学校财力，分轻重缓急，在几年内均衡投入。

高校存在两本预算是内外部环境造成的。要解决高校两本预算相互不统一的问题，首先要解决外部环境问题，要改革现有的预算编制体制，最好能在高校编制“一上”预算时，高校的财政拨款计算标准能明确，减少支出项目的定性定量控制，增加高校预算自主权。其次，要解决内部环境问题，校内预算（“对下”预算）必须是在“对上”预算的基础编制，是“对上”预算的进一步细化，是为提高“对上”预算的可执行性而编制的，而不是学校预算的重新编制。只有解决了高校两本预算的相互不统一的问题，才能使高校的预算与决算相一致，才能使预算管理科学化、精细化。

高校预算管理包括预算编制、预算执行、预算监督、预算调整、预算反馈、预算分析等过程，它是一个系统的管理过程。要使预算在一个公开、公平的环境中编制和执行，高校应利用现代化的管理手段，建立一个适合自身实际的管理信息系统。通过预算管理信息系统，提高预算编制、执行、监督等的透明度，减少预算管理中的人为因素。

由于预算的局限性，原先编制的预算不可能完全准确。因此，高校预算的执行过程既是对原有预算方案的实现过程，保障预算的严肃性，同时也是对原有预算进行微调的过程，保证预算不偏离高校的实际需求，体现预算的灵活性。加强预算的执行监督，既要监督预算执行过程中的呆板现象，同时也要监督预算执行中的过度随意性。加强预算监督可以通过财务及相关部门的自我约束和内部审计检查来实现，也可以聘请外部审计力量来对预算管理进行监督。

高校预算管理是对资金投入进行管理，而投入必须要产生效益，即绩效。在预算编制时，就要求编制部门编制相应的绩效，即绩效预算。在预算执行过程中或执行完毕后，对照原先编制的绩效对预算执行情况进行考核，对绩效完成情况进行分析评价，奖优罚劣，并在以后的预算编制、执行过程中加以改进。

高校的预算管理是高校管理的一个重要组成部分，预算的科学化和精细化程度，将在很大程度上影响高校的运行和发展，必须高度重视，妥善解决。但高校的预算管理是一个复杂的系统工程，涉及面广，可变因素多。因此，在日后的预算工作中只有做到管理的科学化和精细化，才能进一步增强高校发展的内生动力，才能更大程度上保障高校的可持续发展。