行政事业单位预算管理分析

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一、行政事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算法制意识淡薄

第一，行政事业单位领导预算法制意识淡薄，主要表现在三个方面：一是重批示轻法制，二是重业务轻法制，三是重关系轻法制。第二，部分行政事业单位领导缺乏大局和责任意识，自我革新的动力不足，重视本单位利益。第三，财务人员法规学习不够。重实践轻法制，不能及时依据预算法、会计法等法律法规，指导和创新财务管理工作，也就缺乏提供合理化建议的能力。由于单位领导和财务人员的预算法制意识淡薄，造成预算管理不到位，运行效率低下。

（二）行政事业单位性质不清

一是部分行政事业单位存在政企不分现象，既有行政权，又有经营权，造成部分行政权力干扰企业经营行为，影响公平竞争。二是部分行政部门与自收自支管理的事业单位存在上下级关系，造成收入和支出在单位内部消化，未完全纳入预算管理。三是多数单位存在多年积累的经营性结余资金，虚增负债，以及资产超配，浪费闲置较多。

（三）人力资源管理不完善

一是行政事业单位的人员过多或配置与编制不符，为弥补编外人员经费开支，一般采用申请项目支出预算，造成预算编制与执行不相符的现象。二是人力资源缺乏流动性，造成人力资源管理效率低下。

（四）预算编制不科学

预算是一定时期内为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，包括对收入和支出的预计。部分单位在进行预算编制时由于基础数据不准确、未来工作预见性较差，导致预算编制不科学。主要原因是：第一，行政单位会计核算原则采用“收付实现制”，造成各年支出差异较大，缺乏可比性和规律性。第二，内部审核机制不健全。一般由财务部门独立完成。第三，编制方法不当。财务部门对各业务部门的工作计划简单的预估，缺乏必要的沟通和对全年工作的详细规划，在往年的收支情况基础上加减编制下一年的预算；第四，收入预算存在少报、漏报和虚报现象。第五，项目支出预算编制，细化程度不够。

（五）预算执行不规范

预算执行的约束力和严肃性有待加强，预算编制与执行存在“两张皮”现象。第一，“收支两条线”制度落实力度不够。第二，基本支出与项目支出、各项目支出之间的资金相互挤占、挪用，任意开支、改变资金用途。第三，财务人员在会计核算中反映的各项支出科目混淆，造成决算数据不够精确；比如，单位行政运行成本中的项目支出预算，计划的项目与公用经费内容相类同，执行中难以加以区别，造成会计核算不准确。第四，预算执行控制侧重于支出控制，包括支出范围、支出标准、支出程序的执行控制，对执行结果的经济性和有效性评价不足。

（六）预算监督不到位

具体表现在：第一，多数内部监督部门侧重于本单位利益，监督形式化，而且人员配置不完备，侧重于事后监督，缺乏时效性和独立性，不能对预算管理的整个过程进行实时、全面的监控。第二，外部监督评价机制不完善。外部监督部门主要为上级主管部门、财政部门、审计部门、中介机构（会计师事务所）。其一上级主管部门和财政部门多重视对预算审批、预算拨款、决算审核等内容，在预算管理方面缺少必要的业务指导和监督。其二因行政事业单位较多，政府审计部门不能保证每年度进行审计监督。其三单位聘请会计师事务所进行的审计，仅停留在“查账纠错”的层面，监督预算资金使用情况，有无“跑冒滴漏”，提出的审计建议，不能够完全整改到位，一些问题或一些单位出现了“年年审计年年犯”的死结。第三，监督的内容侧重于各项支出是否合法合规，要知道，公众更为关心的是行政事业单位用最少的成本投入，取得最大的产出回报，对绩效评价需要进一步加强。

二、完善行政事业单位预算管理的对策

（一）加强预算法制意识和组织保障

第一，要充分认识到新预算法对规范预算管理的重大意义。单位领导等有关人员应认真学习贯彻，有责任担当，带头树立遵纪守法的工作作风，在法律准绳下开展各项经济活动，同时，结合单位自身情况不断完善内部控制制度，养成一个良好的预算法制意识。第二，做好组织保障工作。健全预算管理工作机制，有条件的单位可增加法务人员编制，负责预算的编制规划、执行审核、监督审查等工作，并给予足够的权利和独立性，保证预算绩效目标的刚性管理效果，强化预算的严肃性和约束性。第三，强化预算管理人员业务培训。采取“走出去，请进来”的方式，组织学习预算管理知识，不断提高预算管理人员的专业水平和综合素质。

（二）理顺行政事业单位性质，清理结余资金

第一，继续深化行政事业单位分类改革，简政放权，政企彻底分开。第二，清理结余资金，以往财政部门仅关注单位的收支情况，忽略了对资产负债管理，要清理行政事业单位银行账户、闲置资产和往来款项，对于单位积累结余的资金纳入预算统筹管理，全部上交财政部门。

（三）激活人力资源，为规范预算管理创造基础性条件

第一，借助养老保险双轨制的有关政策，盘活编制存量，发挥编制效用。从实际出发对重点职能、编制进行调整，以实现人力资源配置与职能需要的科学对接，使部分机关“闲置”的存量编制资源能够调整到切实需要的岗位部门去充分发挥效用。第二，全面推进单位人员聘用制改革。按“以事定岗、以岗定薪、岗动薪动”的原则进一步转换单位用人机制，提高队伍整体素质、增强单位的生机与活力。第三，对人力资源实施有效管理，建立客观公正、科学合理的人力资源评价体系，根据个人工作表现及业绩，完善自我评价、民主评价、领导评价的三方评价体系。总之，要科学配置人力资源，激发人员流动性和创造性。

（四）预算要体现政府职能的转变，坚持实事求是，规范预算编制方法

第一，会计原则由收付实现制逐步向权责发生制转变，建立先进、统一的财务报告制度。依据新预算法和行政事业单位会计制度，统一会计核算制度，结合预算科目，科学设置会计核算科目，准确反映各项收支业务，有助于提升预算、决算信息编制质量。第二，预算由传统的投入预算逐步改为产出结果预算。行政事业单位编制预算要将战略规划、绩效目标和预算资源分配联系起来，对中长期目标进行分解，与业务部门负责人进行充分沟通，预计年度发生的经济业务和重要事项，确定年度工作目标和年度工作计划或项目计划，年度工作目标应该用衡量的方式表示出来并且保证与总目标的衔接，在此基础上合理设立绩效目标。绩效目标既是有关部门评审的依据，也是事后问责的依据。第三，在转方式调结构的宏观政策背景下，要弱化政府配置资源的主导地位，让市场发挥更大的作用，因此，预算资金安排上应集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上，切实投入到民生工程。

（五）制度创新，建立绩效评价和问责制度，推进预决算监督透明化

第一，以财政部门为主导建立健全预算管理绩效评价制度。一是预算执行中要以结果为导向进行全过程的绩效监控和考评。绩效监控要与项目实施进展相结合，及时发现偏离目标的问题并对预算所确定的支出总量和结构进行相应调整，以保证组织目标的实现。预算执行终了要进行绩效评价并提交绩效报告，通过将结果与绩效目标的对比，对单位履行职能的情况或项目效果进行客观、公正的评价。二是改进绩效评价的组织和协调机制。寻求政府支持和各界的参与配合，建立政府支持、财政部门主导、其他部门密切协作、公众积极参与的工作机制。健全绩效评价工作机构，明确各自的职责范围。整合相关部门财政绩效评价的力量，提高绩效评价的工作效率。三是改进绩效评价指标体系、方法体系和标准体系。结合绩效评价工作实际，逐步建立共性指标和个性指标、定性指标和定量指标相结合的绩效评价指标体系。按照定量优先、简便有效的原则，创新并合理选用多样化的绩效评价方法。结合地区、部门实际，逐步建立统一、规范的绩效评价标准，使得区域内、相关部门之间绩效评价标准一致、可比，增强绩效评价结果的实用性。第二，要改革和完善行政问责制度，完善问责法律制度体系。在科学划分组织和个人职责的基础上，将问责的重点由重大事故问责转向绩效问责。建立预算编制、执行、监督、绩效评价的主体责任追究制度，责任量化，与个人工资、职务晋升紧密挂钩。逐步赋予部门和单位更多的人事管理和资金管理权，特别是对预算管理水平高、绩效目标完成好的部门和单位应尝试放松人事和预算控制，增加其行动的自主权。第三，建立电子数据共享平台。将财政管理基础信息、财政收支运行数据、以及其他外部相关信息纳入大数据平台，统一口径和数据内涵，全面记录财政资金和资产运行情况，实现财政经济数据集中存储和统一管理，有利于政府主管部门实施财政监督。同时，利用电子数据共享平台，逐渐推进预决算、评价体系和监督结果的社会公开透明化，接受公众监督。

三、结语

预算管理是行政事业单位管理的重要内容，规范行政事业单位预算管理，对于提高财政资金使用效率，防止腐败，提高行政事业单位公共服务能力具有重要的意义。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法、实现预算完全公开是我国财政经济工作的一项重要任务。

作者：杨建光 单位：山东省人民政府驻北京办事处