预算会计内容改革分析

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一、预算会计核算内容方面存在的问题

近年来我国预算会计环境发生了很大的变化，国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支科目分类、收支两条线等财政体制方面的改革，使得预算会计在原来的核算内容上存在的问题和局限性明显，难以有效地提高政府财务信息的科学性、透明度和完整性。主要表现在以下四个方面。

（一）资产方面存在的问题

目前，我国预算会计以收付实现制为核算基础，对行政事业单位的资产管理成本偏高，预算会计制度在投资、固定资产、无形资产等内容的核算方面存在明显的不足之处，不利于会计信息全面反映。

1.制度对投资核算的规定不详细。财政总预算和行政单位会计中都设“有价证券”科目，来核算各级政府或行政单位利用结余购买的的国债，作为流动资产进行管理。也就是说在投资业务中只对国债投资的处理做了简单规定，不区分长短期国债，对于期限超过一年的国债应属于长期资产，不能作为流动资产进行管理，对国债以外的其他权益性投资形成的资产没有规定如何处理，造成有些单位直接作为支出进行核算，大量对外投资不能被确认为资产列入资产负债表中，不利于加强对投资的管理与考核。事业单位只设“对外投资”科目来核算事业单位购入的各种债券以及通过材料、固定资产、无形资产等各种方式向其他单位的投资。采用统一的方法进行核算长期投资和短期投资，显然不够合理。以材料对外投资的，制度分别对一般纳税人和小规模纳税人的核算做了规定，要求一般纳税人核算应交增值税销项税额，忽略了小规模纳税人也应核算应交增值税销项税额；按照税法规定不管是一般纳税人还是小规模纳税人，以材料对外投资都属于视同销售行为应该缴纳增值税，不同的是税率和购进材料增值税进项税额是否计入材料入账价值，小规模纳税人将进项税额计入材料的成本，一般纳税人不计入材料入账价值，作为进项税额可以抵扣。

2.固定资产的计量难以反映实际价值。我国现行预算会计制度以收付实现制作为核算基础，固定资产对应固定基金，按照原价核算并反映在资产负债表中并不计提折旧，资金的补偿渠道可以是财政拨款或者是计提的修购基金。固定资产的有形和无形损耗会使资产价值下降，但报表中的固定资产价值仍按原价反映，造成固定资产的价值虚增，固定资产信息无法真实反映给信息使用者。另外由于固定资产不计提折旧，折旧费用就不计入成本，造成成本构成不完整，不能完整反映行政事业单位的成本消耗情况，不利于加强对固定资产的管理和支出的绩效考核。

3.事业单位会计缺乏对无形资产摊销的具体规定。事业单位“无形资产”的期末余额反映的是尚未摊销的无形资产的价值，账面中不能反映出无形资产的原价。制度规定不实行内部成本核算的事业单位一次性摊销无形资产，但没有规定什么时间摊销，是在使用时摊销还是在转让时摊销没有具体规定；而实行内部成本核算的事业单位，无形资产在收益期内分期摊销，但是收益期具体应该多长也没有限制。

（二）在负债方面不能全面反映政府的债务

目前财政总预算会计的负债只包括：上下级财政或者同其他部门结算中形成的应付及暂收款项、预算举借债务形成的借入款和借入的财政周转金。对于发行的国债等资金，中央财政通过“借入款”科目核算其债务，借记“国库存款”，贷记“借入款”；当转贷给地方财政时，借记“与下级往来”，贷记“国库存款”；地方财政收到其资金时，借记“国库存款”，贷记“与上级往来”，仅仅通过“与上级往来”、“与下级往来”来核算，资金性质不够明确，无法区分转贷资金和其他转移性支付形成的债权或债务。在收付实现制核算基础下，政府是以款项的实际收付作为当期确认收入支出的依据。这种记账方法在财政支出方面只能核算款项实际支出的部分，对于一些当期已经发生但尚未支付的款项不能准确核算，这就产生了政府的“隐性债务”，主要包括：中长期国债利息、养老金、政府欠发工资等。在“2010年新浪金麒麟论坛”上，财政部财政科学研究所所长贾康表示，2010年地方政府的隐形负债在8万亿元出头，约占GDP的20%~25%。由于这些“隐性债务”的存在使政府夸大了可支配财政资源，对宏观经济决策和经济市场的运行容易产生错误导向，使政府很难防范和化解财务风险，对经济的持续发展和良好运行带来隐患。同时，这种现象也导致政府部门的权利和责任的不平衡，有可能导致“父债子还”的局面出现。这样政府绩效的考核就会出现不客观的局面。

（三）收入和支出方面确认时间难以确定

在财政总预算会计中预算收入分为一般预算收入和基金预算收入，没有预算外收入科目，目前纳入国家预算管理的预算内资金和预算外资金分账核算，只是在预算会计报表中无法反映出全部收入的金额。而对于一些隐性债务所形成的支出，由于我国采用收付实现制，在当期支出中也无法体现。实行国库集中收付制度后，预算单位在确认收入时，不一定伴随货币资金的流入，而可能是支出的增加、实物资产的流入、或是用款额度的增加。但是收入及支出应该在什么时间确认，却难以确定。收付实现制是以实际收付款项作为收入和费用的确认依据，一些当期已经发生但尚未收到货支付的款项，是不能确认为收入或费用的，这样当期会计记录的收支不能正确反映当期的活动全貌，不能反映政府各部门所提供的产品和服务的成本消耗效率水平，不利于开展绩效考核。（四）净资产方面结转与结余资金难以区分在执行年度预算过程中，预算单位经常会出现当年预算己经安排了相应资金，但由于各种原因致使当年无法全部支出的情况，这部分资金实际上是结转下年继续使用的，但按照现行制度核算却被核算为结余资金，造成当年结余不实，给以后年度预算项目的安排造成假象，预算信息容易被误解，影响其可靠性。在财政总预算会计中，政府当年结余和历年累计结余无法区分，全部计入“预算结余”科目进行核算，不便于财务分析和资金调度。

二、逐步推进权责发生制改革，拓宽核算内容

为了提供更可靠、有用的会计信息，满足信息使用者的需要，预算会计需要引入权责发生制，逐步扩大核算范围，使资产、负债、支出的列报口径和年终结转等内容的核算规范化。

（一）规范资产记录

在财政总预算会计制度中，应增加对股权和有价证券投资的相关科目，区分长短期核算。权益性投资不仅要作为预算支出处理，还要核算投资形成的资产，以便于对财政支出进行事后监督及绩效考核。还要增设“政府股权投资”科目，反映股权资产的增加和收回情况，并且对存在减值迹象的计提减值准备，计入“政府股权投资减值准备”科目，准确而如实地反映各期的投资损益。政府对外投资按照权责发生制确认投资收益，计入“应收利息”科目。对于预算单位按国家规定购买的有价证券按照权责发生制确定利息收益，计入“应收利息”科目。应收未收、应拨入实际未拨入的款项应该依据实际收款的权利在取得时及时确认为应收款项，计入“应收上级补助款”。针对目前固定资产价值虚增的问题，要真实反映固定资产的价值，可通过计提折旧的方式反映资产的有形和无形损耗，便于对购置政府固定资产的财政资金进行有效的追踪和监管。由于目前事业单位会计制度忽略了小规模纳税人应交增值税销项税额的核算，增加对事业单位（小规模纳税人）材料对外投资业务中应交增值税销项税额的核算，按合同确认的含税价值计入投资的入账价值。关于事业单位无形资产的摊销问题，建议不实行内部成本核算的事业单位在转让所有权时一次性摊销，待实现权责发生制的核算基础后，要按照摊销的受益年限分期摊销。

（二）扩大财政负债的核算范围将隐性债务显性化

“隐性债务”不利于政府财政风险的防范，要降低“隐性债务”，就要运用权责发生制，增设可以明确反映政府负债结构、负债水平和债务利息的会计科目，对政府借款和政府债券、政府借款和债券的利息、政府欠发工资、政府采购的应付未付货款、社会保障支出、政府提供的担保、金融负债等进行核算。通过权责发生制的确认和计量，可以加强管理人员对于责任的意识，可以使其准确评估政府资源与其责任之间的关系，避免政府管理人员对“隐性债务”的漠视所造成的政府财政压力。

（三）按照新的政府收支科目调整预算会计收支科目

新的政府收支分类对政府收入进行统一分类，分为“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分。收入这一要素扩大了范围，在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴。但是我国目前财政总预算会计科目仍然在使用“一般预算收入”“、基金预算收入”等科目进行核算，已经不能适应政府收支科目变化的要求。预算会计应该以新的政府收支分类为基础，建立配套的预算科目。根据2009年财政部制定的《财政部发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》（财库［2009］19号）中只增设了收入类科目“408债务收入”、“409债务转贷收入”，并没有按照政府收支科目调整增设“社会保障基金收入”和“预算外收入”。为了涵盖所有收支业务，收入方面应该增设“社会保障基金收入”和“预算外收入”等科目进行核算；支出方面，也应该相应设“社会保障基金支出”和“预算外支出”等科目。对于应付未付的社保基金，将纳入财政部门管理的社会保险基金计入“社保基金收入”贷方，财政部门从社保基金专户中取用的资金安排支出计入“社保基金支出”借方，期末转到“社保基金收入”科目。将按照权责发生制原则对借入款确认的利息支出计入“债务利息支出”科目。

（四）明确财政支出的列报口径

按照制度规定，财政支出的列报口径为财政拨款数，但在实行国库集中收付后，预算单位向财政部门提出用款申请，财政部门批复的是用款额度。财政的支出不再是直接拨付部门，而是通过国库支付中心支付，财政部门根据国库支付执行机构的财政直接支付（财政授权支付）汇总清单列报支出，其实质是以实际支出数列报支出。由于国库支付中心根据用款进度，对于预算中安排的额度通常为分次支付，预算支出进度相对比较缓慢。在实行收支统管、定额或定项补助、超支不补、结余留用政策情况下，财政支出如按实支数列报，产生的财政结余就是虚假结余。原来的财政拨款数只是用款额度，与实际支付金额并不一致，因此财政支出的列报口径应该改以国库支付数，这样才能更准确地反映支出进度。

（五）运用权责发生制核算结余资金

采用权责发生制核算结余资金，对于应收未收的收入、应拨入实际未拨入的款项应该依据实际收款权利取得时及时确认收入，相应的应补未补、应拨出未拨出的款项根据实际支付义务发生时及时确认为支出。为了更清楚、准确地反映会计信息，应将当年结余和历年累计结余分开核算，当年结余通过“当年结余”科目核算，历年累计结余通过“预算积累”等科目核算，取消固定基金和投资基金的核算，以便于对财政资金进行绩效考核和调度。