预算会计状况与化解途径研究

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本文作者：李小莉 单位：黑龙江省计算机软件研究中心

随着我国社会主义市场经济的发展和繁荣，政府在财政资金的管理和使用方面也力求更加规范化、精细化。为了更好的提供会计信息，提高财政资金使用效率，我国的预算会计制度近年来不断在改革和完善中。2001年，国务院批准《财政国库管理制度改革方案》，中央部门于2001年8月开始实施改革，在2004年底，140个中央部门实行了国库集中支付改革，47个中央部门纳入了非税收入收缴改革实施范围，30个省区市、150个地市、200多个县实施了国库集中收付制度改革。国库集中支付制度的推行促进了计算机和网络技术在财政资金管理方面的有效应用，网络化的信息传输，全面地提高了会计信息的质量，提高了预算会计的核算效率。然而由于我国社会主义市场经济并非完全成熟，在改革和发展过程中还不断涌现出新的问题亟待解决，预算会计制度必须适应整个经济和社会的发展，不断完善并细化。

一、我国预算会计现状

随着国库集中支付制度的逐步推行，当前我国大部分地区已经形成了以部门预算、国库集中支付、政府采购为主体框架的预算会计核算体系。现在的预算会计体系在应对财政资金活动透明度不高；财政收支信息反馈迟缓；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象等弊端。整体来看，我国以部门预算、政府采购、国库集中支付、收支两条线为主的预算会计体系已经成型，不过在具体的实施和管理上，还存在着一些问题，人员和机构的设置仍需不断改进，制度和法规仍需不断完善，从实际执行过程中反馈出来的信息看，预算会计还存在一些问题需要解决。

（一）部门预算资金控制缺乏细致有效的规章制度

目前，我国行政事业单位的部门预算的编制通过统一的软件录入，通过基层单位报送主管部门再报到省级财政，由省级财政汇总审核后报送财政部。基本上是采用零基预算方法来编制部门预算，经费形式主要为人员经费、公用经费、资本性支出、补助支出，在预算中人员经费和补助支出所占比重较大，除定额公用经费外的公用经费和资本性支出往往根据可用部门资金数量由基层预算单位以项目列示安排相应支出。在预算的编制和审核过程中，由于预算的时限性较强，基层单位预算单位财务人员和财政部门相关工作人员往往需要在短时间内集中进行大量相关工作，由于客观条件的限制难以把审核工作做细做实，因而很难确定哪些资金预算是合理的，哪些资金预算是不当的。所以现在预算控制主要采用总量控制的方法，如财政部提出公用经费支出零增长，也是从总量上来控制预算。由于没有相应规章制度对不同行政事业主体的经费需求进行区分和细致核算，因而很难从根源上解决财政资金浪费的问题。

（二）国有资产规模不断扩大，监管难度不断增加

截至2004年底，行政事业单位国有资产总量为38448亿元，其中事业单位资产总量为27260.2亿元，占全部行政事业性国有资产总量的70%以上，来自《中国会计年鉴》的数据显示，与2003年相比，2004年非经营性国有资产(即行政事业性国有资产)增长了13.1%，其增长速度比国有资产总量增长速度高出2.2%，比经营性国有资产增长速度高出3.2%。“到2008年，我国国有资产总量已达到8万亿规模，4年间国有资产总量翻了一倍。而实质上国有资产总量目前到底有多少，我们的统计数据与实际数字到底有多大差距这个是未知数，从各地的国有资产清查的相关报道来看，家底不清账实不符绝不是个别现象。另外，国有资产的闲置浪费现象严重。资产使用效率不高是行政单位国有资产管理中存在的另一个严重问题，许多单位存在着大量闲置资产，大大降低了国有资产的使用效率。房产、车辆、办公设备等资产均存在闲置或浪费的现象，有些单位盲目突击花钱，求全、求新，购置了许多不常使用的设备，淘汰了许多不该淘汰的机器。资产使用效率低的原因与各单位对办公资源配置不科学、管理不善、使用行为约束软弱有直接关系。如有些单位为了追求与兄弟单位“齐头并进”，对一些尚能正常使用的资产提前更新，导致了大量尚能使用的资产处于闲置状态，或者为了购买新设备，对一些正在使用的设备不愿花钱去进行正常的维护和保养，甚至破坏性地使用，造成了这些设备的加速老化和提前报废。有的科研院所和高校购买很多进口设备而又不会使用，新设备逐渐变成旧设备，旧设备到了年头又报废，有些设备还没有开封就到了报废年限造成国有资产的浪费。

（三）会计信息质量不高，缺乏信息反馈机制

在行政事业单位的决算报告中，很难对行政事业单位的行政事业成本进行深入细致的分析。甚至出现一些类似三公经费支出偏高，公费出国游、公款买茅台、公车自驾游等现象的时候，对如何改进会计核算，加强行政事业单位成本控制仍是无从下手。其主要原因是现行的预算会计报表内容不完整，提供的会计信息比较简单，侧重于反映预算收支情况，政府和事业行政单位的财务状况没有充分反映，如某些资产产权(股权)、债权、债务的情况有的没有核算，有的核算得比较简单不能充分揭示政府和单位财务活动的成绩、问题和风险。二是会计报表项目的设计不够科学，会计信息不便于利用。三是财务报告尚不够详细，目前只规定了会计报表主表和少量附表，若干重要的附表没有规定，对会计报表附注和财务情况说明书只作了简略的提示，连过去长期编制且很有应用价值的“基本数字表”也未作规定，财务报告所提供的财务信息和非财务信息很不充分。目前高校、医院等非营利组织的会计报表需要由注册会计师事务所进行审计，但是由于刚刚试点实行，还没有完善的规章制度，因而收效甚微。按照现行预算会计制度的规定，所有固定资产都不计提折旧，这使得固定资产长期按其原值反映在资产负债表中，既不利于如实反映固定资产的损耗情况，也不利于如实反映固定资产的实际价值，容易导致资产负债表中所反映的资产虚增，影响资产负债表的信息质量。而如果对固定资产计提折旧，由于零余额账户的特殊性，折旧这种不产生现金流的损益又无法进行会计处理，因而需进一步完善相关制度。

二、关于我国预算会计体系建设的几点建议

（一）完善并细化现行的预算会计法律法规

目前，中国预算会计体系主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分组成。由于事业单位的性质与行政单位不同，当前又划分了公益性、准公益性事业单位，有全额拨款、差额拨款及自筹开支等多种资金来源形式，因而不同事业单位之间在会计主体的本质上也存在差异。而目前的会计规范对不同性质的事业单位的会计核算基础没有较为具体的规定。各地出台的《行政事业单位会计规范》往往立足于地方特点，由一些资深的专家学者编制而成，修订期间隔较长，而现在会计核算的工具方法和政策变化又很快，配套制度和法规的出台严重滞后于预算会计政策变化。比如有的时候核算的目标提出来了，却没有指导性的核算方法，令基层单位很难进行高水平的核算，提供高质量的会计信息。因而，应不断完善并细化现行的预算会计法律法规，让基层单位的核算有法可依，有法必依。同时详尽、规范、合理的制度是提高政府性资金使用效率的重要前提。

（二）建立适当的信息反馈机制，吸收基层意见

利用当前的电脑和网络工具，可以构建出适当的信息反馈机制。因为理论与实践总是存在差距的，有些问题只有在实践过程中才能被发现，被重视，被解决。而当前的理论研究人员和实践工作人员脱节，理论学者高高在上，基层会计人员习惯唯命是从，两者之间缺乏沟通和交流的平台。基层会计人员的想法和建议无法传达给研究人员，研究人员调研和获取材料也是举步维艰、成本极高。如果构建了一个面向基层会计人员和一些研究院所的信息交流平台，必然有利于吸收基层会计人员的意见，把理论和实践相结合，不断的完善预算会计核算流程和制度。

（三）明确会计目标，强化受托责任

提高会计信息质量，加强国有资产监管从根本上来说就是要明确会计目标，强化受托责任。所谓会计目标，是指提供财务信息或编制财务报告(财务报表)的目标或目的。会计目标如何，将影响到会计主体、会计报表体系的设计、提供信息的范围和质量规范，进而影响到会计要素的定义和分类、确认和计量等会计政策的选择。受托责任理论是研究会计学的理论基础，是研究会计问题必然要触及的理论区域。我国《会计法》和有关会计制度并没有鲜明地提出预算会计的受托责任，因而会计主体在核算过程中往往不知道自己应该承担哪些责任，不负责任要承担哪些后果。受托责任的强化，会使有关负责人员加强责任和服务意识，提高会计信息质量和国有资产监管水平。