民主参与治理法治衡量指标体系研究

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摘要：本课题旨在实证研究的基础上，通过对非营利性民办高校的具体法律制度和相关政策研究，对民主参与治理尝试形成一定的法治衡量指标，确立以民主指标为基、公益指标为旨、制度指标为形、内涵指标为本、经济指标为源、信息指标为体、文明指标为综的法治衡量指标，使教职工依法参与治理的工作具有直观性和可测度；建构可持续的操作规范、提供可复制的法治素材；通过民主法治的路径滋养孕育高校法治文化的生成和生长；推动高校治理体系与治理能力现代化进程。

关键词：非营利性民办高校；民主参与；依法治理；衡量指标；法治价值

依法治校是高校管理与服务的基本方式，而民主参与治理是依法治校的底色，是加强高校顶层设计的底气，是高校法治文化滋润、生成和生长的主要营养元素。如何衡量一所高校是否依法治理，民主参与治理的成分或量化指标是不可或缺的。

一、民主参与治理的法治支撑

党的十八届四中全会关于全面依法治国的决定，党的报告中提出加强社会主义法治文化建设的规定，还有中共中央关于加强民办高校党的建设的规定等，从政治组织的顶层设计可以看出，在非营利性民办高校依法治理、民主参与过程中，必须加强党组织的政治核心和监督保障，充分发挥党的政治文化的引领作用；新修订的民办教育促进法第十九条规定举办者在经营方式上可以自主选择，第二十一条理事会成员中应该有教职工，以及二十七条对教职工民主参与治理的形式和权利做出明确规定；中长期教育发展规划纲要、尤其是教育部依法治校纲要等。前述法律法规政策文件，对非营利性民办高校价值选择上进行了政策导向，对高校法治文化建设及至文化育人上做出法律规定，在民主参与治理上提出明确的制度依据。这对于非营利性民办高校教职工参与治理、发挥民主监督作用、在体验中增强法治意识、树立法治观念、依循民主的路径型塑高校法治文化具有可持续的法治意义与适用价值。

二、法治衡量指标的基本涵意

法治衡量指标体系的研究是专门针对非营利性民办高校这一类型的学校，以法治体系对它们的运行向度为坐标，依托若干系统科学、分层分类、结构严谨的一级或二级量化指标，通过建议启动行业职能层级组织系统，或第三方力量的有机结合，对非营利性民办高校在特定时段内教职工（含工会）参与治理的成效，进行尽可能全面客观公正地测度、评价及预警的量化评价实施系统及其实施动态机制，而进行的一项具有区域性、建设性意义的、个例法治应用性研究。

三、法治衡量指标诠释与建构

（一）民主指标的基本蕴含民主指标是衡量非营利民办高校教职工参与治理的根本性指标，没有民主的监督很难在法治层面形成非营利性民办高校治理体系的现代化。民主是最好的法律，法律是民主的表达。民主盈储着民意，涵容着民情，顺应着民心。在依法治校、构建现代大学制度的进程中，依据新修订的民办教育促进法，选择非营利性的民办高校，通过具体举措确保广大教职工个体成员或工会集体代表依法参与治理，是依法治校的题中应有之义，是构建现代大学制度的应然要求，是民主参与治理的主要形式。民主衡量指标要求高校必须根据国家法律法规，明确本校教职工和工会及其代表等三个不同的主体，在哪些事项上、在多大范围内、在什么时间内享有哪些民主权利，以及通过什么渠道行使权利表达诉求，当依法参与治理的权利受到侵犯或受到损害或权利折扣或权利受阻时，如何寻求救助的法治路径等做出明确规定；像教职工参与治理能力的长期培养、参政议政知识的定期培训、以及章程、教代会、工代会制度保障的具体措施、经济支持的一定力度等，均可作为学校治理民主化、科学化这一法治衡量指标的观测点；与此同时，在参与治理、发挥民主权利的进程中，对于促进民主法治文化建设最具直接意义。

（二）公益指标的主旨蕴意公益指标是衡量这一类型高校是否坚持公益办学、非营利的监督性指标，是居于基础地位的一个显性与隐性、对立又统一的法治衡量指标。坚持教育的公益性，达到非营利的基本标准，始终坚持公益办学的基本理念，坚持教育的公益性这一基础性原则，认真贯彻国家的教育公益政策，高校及广大教职工积极参与教育事业的公益活动，勇于改革并创新公益办学的体制机制等是对这一类型高校提出的基本要求；并且广大师生在公益活动的氛围中形成公益文化，能够推动高校法治文化建设，培育法治意识涵养法治的人文情怀。对于教职工（含工会）参与治理而言，主要是处于行使监督权的主体地位。高校只有坚持公益办学、具备非营利的基本要素，达到非营利的基本标准，高校能够依法落实法人财产权、完善法人治理结构，而且资金使用规范，明确体现出办学的非营利性特征，特别是出资人或举办者对学校办学结余作出不要求合理回报的承诺，并切实得到践行，需要广大教职工充分行使监督权。公益办学、非营利性事关高校发展的全局和广大教职工的切身利益。如果高校的出资人或举办者出资不到位，或者从高校的办学结余中分配、甚至分红、或者采取非正常的关联交易、甚至从高校抽逃资金、转移学费等，将严重影响高校的生存和发展，更不要说事关广大教职工的切身利益了。因此说，高校的重大决策活动、尤其是财务运行情况应有民主参与治理和监督。

（三）制度指标的形体功效制度指标是衡量教职工依法参与治理、发挥体制机制功能的一个显性法治指标；是衡量高校法治文化建设中制度文化的主要载体。如果说上述民主指标和公益指标是这一类型高校的教职工参与治理的底蕴，是内在的，那么制度指标则是外在的，是看得见、摸得着的。制度指标则以一种显性的形式发挥程序功能和约束机制，使高校教职工参与治理的权利行使有依据、受保护。这一指标要求高校不仅有明确的规章制度确保教职工的基本权利，而且还要有具体的规章制度和切实可行的举措确保民主权利的行使。对此，高校应建立健全各种规章制度，尤其是教职工享有的基本权利和依法参与治理的各项权利一定要写的清楚明白，并且有具体的举措保障制度落地，确保制度不因高校领导人的变换而改变，不因高校领导人注意力的改变而改变。制度的长效性是教职工依法参与治理权利的可持续，没有制度的庇护，一切权利都将形同虚设。根据高校工作制度建设的侧重点，可以分为教职工权利维护与保障、教学科研与督导、学生管理与服务、创新创业与就业服务、人才引进与人事服务、行政管理与服务、继续教育与职业技能培训、交流与合作等篇章，并作为对高校规章制度进行衡量的法治指标和观测点。通过建章立制实现规章治校、依法执教、规范行为、规则做人、养成守法观念、具备规则意识，使制度内化于心、外化于行，不断推动高校管理与服务形成制度化：学生工作注重人文化、教育教学要求规格化、组织纪律讲究规范化、管理依据形成规章化、师生维权遵循程序化、政策文件信息公开化、班级治理依靠民主化。为加快现代大学制度建设营造高校法治文化氛围奠定基础，从而推动治理体系走向法治化、实现现代化。

（四）内涵指标的立本强基内涵建设是学校发展的根本，教职工本身就是内涵建设的主力军。衡量一所非营利性民办高校办学能力的强弱、管理水平的高低、人才培养模式的创新、教学科研成效的彰显、公益办学与志愿服务的社会影响度、教职工权益的维护与保障、高校文化氛围的形成与特色文化底蕴的积淀、人文关怀的基础性设施配置、师生的文明程度，尤其是教职工参与教学质量监督、高校发展战略决策的科学、民主的要求等，都在一定程度上反映着这个高校内涵建设的水准和成效。在前述各项内涵建设中，教职工作为高校的主人，应该以主人翁的姿态有权利参加建设的行列中，更有权依法监督和督促，通过加强内涵建设固本强基、持续发展。

（五）经济指标的发展潜能经济指标，又称效能指标。是衡量高校在一定时间段内，为确保教职工依法参与治理，所投入或支出的人财物等成本，以及由此对师生和高校发展所带来的好处。作为公益办学的非营利性民办高校采取具体举措确保教职工依法参与学校的管理提出更高水准的要求。没有经济保障的权利是软弱的权利，没有发挥出效能的权利是苍白的权利。对教职工参与治理的权利提供必需的经济保障，有助于提高参与权利行使的积极性，强化教职工的工会组织作用，配备专职工作人员、设立法律服务部门、配齐必需的办公用品，对参与治理的教职工根据参与的事项、时间、次数频率以及影响效果等因素，给予必要的劳务补贴或经济补助等，这一系列的经济支出，对于这一类型高校来说，是一种必要的成本投入。通过教职工参与治理，减少校方与职工之间、师生之间、教职工之间、领导与职工之间、部门之间的纠纷、矛盾，营造一份和谐、舒心、温馨的工作环境，更加有利于高校发展，形成高校的和谐文化，是学校的精神收益；教职工发挥集体智慧，参与高校发展的顶层设计，像参与制定发展规划和综合改革方案的编制等，还有薪酬制度改革、人事体制改革、人才培养模式、引进师资队伍的政策落实、教职工待遇的兑现、校企合作的机制等，事关高校稳定、发展的重大战略，通过教职工的参与为高校发展出谋献策，是高校可以预见的效能收益；高校自身拥有丰厚的智力资源，通过教职工的参与治理，从而减少高校因为外聘专家帮助治理或编纂发展战略、制定规章制度等支付的工资、劳务费用、交通费用等成本，这对于高校来说应该是一笔客观的、可预见的经济收益；通过教职工的参与治理对事关自身利益的政策制定、权利行使与维护而伴随的教职工工资福利的稳步提升与逐渐增加，对教职工而言是一份经济收益；在教职工参与治理过程中，由于教职工的参政能力得到校领导的心底认可；同时对校领导也产生一些内在的心理约束，从而尊重教职工参与治理的各项民主权利，应是一个潜在的效能指标的观测点。

（六）信息指标的监督检测信息指标是衡量高校教职工参与治理、参与监督和检测，以及面向社会公开，接收双重监督的民主法治监督指标，是衡量一所高校民主法治、政务公开的透明度与观测点。《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面推进政务公开工作的意见》和教育部关于贯彻落实《高等学校信息公开实施办法》，以及新修订的民办教育促进法和教育部文件，在确保党对高校信息公开工作的政治引领和监督保障下明确提出，规范内部管理，尤其是财务管理要细致、规范、合法，财务和会计管理制度一定要严格，必须建立健全内部审计和监督制度，教职工要依法参与监督、参与决策、参与管理、参与运行，高校必须承诺：年度预算决算的财务报表等重要信息必须要面向社会公开、必须向教代会报告等，教职工有申请查阅的权利，对财务运行有质疑权和咨询权，高校财务部门在法定时段内必须如实作出书面回答，送达咨询或质疑的教职工。财务信息公开是对这一类型高校提出的一个政策与法律、体制与机制的硬性法治指标要求。像财务信息中的预算决算的透明度、真实性、报表的质量、公布时间的早晚长短、公布的模块标识、质疑与咨询的人次、内容和回应的情况以及回应的满意度和回访率等，都可以作为衡量信息这一法治指标的观测点。高校是否设立信息公开网，在信息公开网中是否专设高校预决算专栏，并及时面向社会公布年度财务会计报告，以及是否在信息公开模块中设立财务管理作为一级目录，二级目录中的教育收费（含各类收费项目、标准、依据等）、财务资产管理制度（含各类资产管理制度等）、高校经费来源、市级财政专项资金使用情况、受捐赠财产使用与管理等，前述关涉财务内容均可以作为信息是否公开，进而接收社会监督和教职工参与治理、参与监督和检查的观测点。

（七）文明指标的综合评定文明指标对这一类型高校采取具体举措确保教职工依法参与治理提出了质的要求，通过对各项工作进行实质性地检测，来评定教职工参与治理事项的广度、解决问题的力度、民主举措的深度和权利提升的高度，在民主参与文明校园建设的过程中，加快高校法治文化建设，推动高校法治文明进程。根据全国以及各省（自治区、直辖市）文明校园创建评价的指导思想和要求，非营利性民办高校开展文明校园创建是对这一类型高校各项工作的一次系统、全面、彻底地质量大检测，也是高校内涵上的大提升、发展上的大跨越。文明创建过程中教职工的知晓率、参与率、支持率，教职工参与政治学习的积极性与形式的多样性，在理论教育、思政队伍与师德建设中发挥的监督、表率和推动作用，校园文化活动的参与率与推动作用，在舆论导向中的引领作用，在班子建设、学生工作中的参与建言献策与监督建议、责任认知，在党风廉政建设、内部治理中发挥的监督作用，在高校发展战略中发挥的参与与推动作用，在教育教学、科研督导中发挥的表率、推动和监督作用，在生态、健康、平安校园和后勤保障中参与活动和建议、推动与监督作用，在志愿服务与共建共享中的服务参与率、满意率等，都可以作为衡量教职工参与学校治理的法治指标。

四、法治意义与适用价值探究

首先，制度规范滋养法治理念，型塑高校法治文化氛围。针对非营利性民办高校依法治校、加强高校法治文化建设的基本思维逻辑，对法治社会的个例加以关注和关照，尝试构建起可行性操作规范，为这一类型高校教职工依法参与治理提供制度保障，从政策导向落实到制度制定上，有利于推动高校依章办学、依法治校的基本进程，实现科学治理，践行治理法治化，进而提高非营利性民办高校的自治自律能力，滋润法治理念的养成，滋养高校法治文化的生成和生长。其次，创新法治衡量指标体系，依法治理引领价值趋向。加强对法治衡量指标体系的建构、论证、探索与实践，使非营利性民办高校教职工参与治理的工作具有直观性和可测度；在助力依法治校理念形成的基础上，通过制度完善庇护民主权利，促进教职工依法参与治理，润育出这一类型高校依法治理的规则养成，引领高校依法治理的价值趋向，为民主参与治理开辟量化的新路径，达致法治的新境界。最后，促进治理体系逐渐完善，不断加快依法治校步伐。在法治衡量指标的价值引领下，渐续滋养孵化非营利性民办高校的法治文化建设，形成制度建设的长效体制机制，逐渐推动高校管理与服务形成制度化，即学生工作注重人文化、教育教学要求规格化、组织纪律讲究规范化、管理依据形成规章化、师生维权遵循程序化、政策文件信息公开化、班级治理依靠民主化，从而推动现代大学制度建设，助力推动非营利性民办高校治理体系与治理能力加快向现代化迈进。

参考文献:

[1]《中华人民共和国民办教育促进法》（2017年9月1日起施行）[Z].

作者：接剑桥 张婧 单位：上海工商职业技术学院